Событие: 21 июля 2014 года Президент РФ подписал Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Проект закона был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 12 марта 2014 года и одобрен Советом Федерации 9 июля.

Комментирует эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н., Александр Гаганов

1. История законопроекта

О необходимости разработки законопроекта давно говорила Общественная палата Российской Федерации, в 2012 году ею был подготовлен свой проект закона об общественном контроле. Возможно, этот проект был взят за основу при разработке закона: проект 2012 года состоял из 94 статей, тогда как принятый закон устанавливает лишь основы общественного контроля и содержит 27 статей.

Поручение о подготовке проекта закона об общественном контроле было дано Совету по развитию гражданского общества и правам человека Президентом России Владимиром Путиным в сентябре 2013 года по итогам заседания Совета. В своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года Президент озвучил просьбу к Общественной палате, Совету по правам человека, другим общественным и правозащитным организациям активно включиться в подготовку проекта закона «Об общественном контроле».

В российской действительности нет работающих механизмов для воплощения в жизнь проектов, которые идут снизу, от граждан, поэтому не вызывает особого удивления то, что даже закон об общественном контроле был инициирован сверху, главой государства. Казалось бы, в таком законе должны быть заинтересованы представители народа – депутаты, и, действительно, несколько раз они пытались вносить законопроекты на тему контроля. Так, в 1996 году депутаты вносили проект № 96700363-2 «Об общественном контроле за проведением выборов и референдумов и об открытости и гласности подведения итогов голосования», приняли его в трех чтениях, но Совет Федерации отклонил закон. В 2007 году группа депутатов, в том числе Виктор Алкснис и Сергей Бабурин, вносила в Думу проект закона № 478630-4 с наименованием, аналогичным советскому закону 1979 года, «О народном контроле». Проект предусматривал создание государственного органа – Комитета народного контроля РФ, также аналогично одноименному советскому органу. Однако проект был возвращен авторам для доработки, в частности, для получения заключения Правительства РФ, но депутаты почему-то не стали устранять указанные им недостатки, и закон не рассматривался на заседании Думы.

2. Государственный и общественный контроль. Правовая база

Надо различать контроль, который осуществляет само государство как за деятельностью своих органов, так и за частной сферой, и тот контроль, который исходит от общества. Первый осуществляется в рамках властных полномочий органами государства, второй организационно независим от государства и реализовывается гражданами как частными лицами. Контрольные полномочия в той или иной степени есть практически у всех органов государственной власти. В конституциях зарубежных стран, а также в российской доктрине конституционного права выделяется контрольная ветвь власти. В России к контрольной власти относят органы прокуратуры, уполномоченных по правам, счетную палату, органы конституционного контроля. Среди исследователей нет единства по вопросу о существовании самостоятельной, обособленной контрольной власти в России, а не выделяет эту ветвь власти.

Общественный контроль имеет иную природу, он обособлен от контрольной власти государства и осуществляется на основе самоорганизации граждан и даже просто отдельными гражданами по их собственной инициативе. В России контролем по собственной инициативе занимаются, как правило, НКО и правозащитные организации, а общественные палаты и общественный контроль насаждаются сверху.

В 2005 году по инициативе Президента России был принят закон об Общественной палате РФ. В 2008 году по инициативе депутатов был принят Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», над которым работали почти 8 лет.

В конце 2011 года Президент РФ также внес законопроект № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (двумя другими проектами, вносящими изменения в закон об уполномоченном и в КоАП РФ), он был принят Думой в первом чтении, затем рассмотрение было перенесено на неопределенный срок.

Ряд федеральных законов также содержит отдельные положения об общественном контроле, однако до сих пор стройной системы общественного контроля не было. Ряд законов напрямую не относится к общественному контролю, но их можно отнести к правовой базе, обеспечивающей контроль. В частности, большое значение имеют Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В связи с принятием Федерального закона об общественном контроле потребуется внести изменения в 25 федеральных законов (согласно перечню в пакете документов президентской законодательной инициативы). Поскольку вопросы общественного контроля относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов и многие субъекты Федерации уже приняли свои законы об общественных палатах и об общественном контроле, придется приводить их в соответствие с новым федеральным законом.

3. Что же такое общественный контроль?

Попробуем найти ответ в определении, которое предлагает статья 4 Закона об общественном контроле: общественный контроль – это «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». Бросается в глаза определение понятия через формулировку «контроль – это деятельность субъектов контроля». Такой же неудачный способ конструирования определения был недавно применен в от 28.06.2014 № 172-ФЗ. Возникает и другой вопрос: что такое публичные полномочия? Что за организации их осуществляют, то есть, кого собирается контролировать общество? Понятие публичных полномочий не расшифровывается в правовых актах, хотя и встречается в нескольких законах.

Определение понятия содержит цели общественного контроля: наблюдение за деятельностью органов власти и организациями, осуществляющими публичные полномочия, и общественная проверка, анализ и общественная оценка их актов и решений. Что такое наблюдение за деятельностью органов? Смотреть новости по телевизору? Преодолев множество бюрократических препятствий, посетить заседание Госдумы? Телевизор смотрят почти все, так что же – все могут гордо заявить, что они принимают участие в общественном контроле?

Однако контроль не сводится к наблюдению. Изучение словарей позволяет прийти к выводу о том, что контроль – это, прежде всего, проверка. И вторая часть целей – общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений – отражает истинный смысл понятия контроль.

Статья 5 Федерального закона также говорит о целях и задачах общественного контроля. К целям отнесены следующие: обеспечение реализации и защиты прав и свобод граждан, обеспечение учета общественного мнения, общественная оценка деятельности органов и организаций. Почему эти цели не корреспондируют с целями, указанными в определении понятия? Как правило, защита прав предполагает, что права уже были нарушены (если же еще не были нарушены, то это режим охраны). Какими способами будут защищаться нарушенные права граждан, если общественный контроль – это наблюдение и проверка, анализ и общественная оценка? Общественная палата вынесет общественное порицание госоргану – нарушителю прав и свобод?

Учет мнения и предложений граждан необходим в демократическом государстве, поэтому ниже мы рассмотрим, предлагает ли Закон работающий механизм учета мнения.

Общественная оценка деятельности госорганов – также немаловажный элемент обратной связи в государстве. Есть ли в Законе последствия негативной оценки? Об этом – ниже.

Задачи общественного контроля, согласно Закону, таковы: формирование и развитие гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и общественных объединений; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов власти; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов власти. Вкратце все эти задачи сводятся к созданию механизмов работы гражданского общества, двусторонней обратной связи между обществом и государством. Задачи правильные, но звучат неконкретно и декларативно. Они содержат общие цели, стоящие перед государством, и в той или иной степени дублируют положения других законов (например, пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Сравним эти современные задачи с теми, что ставились перед советским народным контролем. Согласно статье 3 Закона СССР 1979 года «О народном контроле в СССР» «органы народного контроля призваны вести систематическую проверку выполнения директив Партии, советских законов и решений Правительства, решительно выступать против всего, что наносит ущерб интересам государства, способствовать развитию у граждан чувства ответственности за дела всего общества». Далее закон называл основные направления работы органов народного контроля: контроль выполнения госпланов; повышение эффективности и качества производства; внедрение в производство достижений науки и техники, борьба с нарушениями государственной дисциплины (бесхозяйственностью, расточительством, волокитой, бюрократизмом и др.); контроль за соблюдением законов при рассмотрении обращений граждан. Советский закон даже эмоционален: «Всей своей деятельностью органы народного контроля должны способствовать улучшению работы предприятий, колхозов, учреждений, организаций, министерств, государственных комитетов и ведомств, воспитанию их работников в духе строгого соблюдения государственной дисциплины и социалистической законности, предупреждать должностных лиц от ошибок и упущений в работе, добиваться устранения выявленных недостатков». Да, эти задачи тоже декларативны, но за ними стоит больше содержания, чем за пустыми красивыми словами российского закона. Советский народный контроль ставил перед собой задачи в первую очередь в экономической сфере, тогда как современный общественный контроль является политическим средством. Вот только в чьих руках и в каких целях он будет действенным средством?

4. Что принципиально в общественном контроле?

Статья 6 Федерального закона говорит о принципах общественного контроля. Тут почти все стандартно (законность, добровольность, самостоятельность, публичность, объективность и др.), за исключением нескольких принципов, которым мы уделим некоторое внимание.

Закрепляется обязательность рассмотрения органами и организациями итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в некоторых случаях обязателен и учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах. Обязанность рассматривать госорганами итоговых документов может вытекать и из закона об обращениях граждан (в котором, правда, почему-то нет аналогичной обязанности организаций, осуществляющих «публичные полномочия», так что в этом смысле новый закон прогрессивен). А с обязанностью учитывать выводы органов общественного контроля опять вопросы. Если в статье 5 Закона учет мнения назван в качестве общей цели контроля и не содержит изъятий («есть мнение общества – учитывайте»), то здесь, в принципах контроля, оказывается, что

учет обязателен только в случаях, предусмотренных законами. К слову, такие законы пока не приняты, а могут и не быть приняты никогда. Получается, что каким бы ни был механизм учета общественного мнения, содержащийся в Законе, он обездвижен этой отсылочной нормой уже на уровне принципов.

Очень хитрая правовая конструкция, которую легко не заметить неискушенному человеку.

Далее. Принцип недопустимости необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов и организаций и оказания неправомерного воздействия на них. Что считать необоснованным вмешательством и кто решает, насколько вмешательство обосновано? В каких пределах воздействие допустимо, а когда неправомерно? Имеются ли в виду угрозы, шантаж, рукоприкладство, либо речь о широком освещении в СМИ, пикетировании и других протестных акциях? То есть Закон говорит: контролируйте, но не слишком-то вмешивайтесь, выражайте свое мнение, но не особо требуйте его учета.

Закон устанавливает презумпцию добросовестности деятельности органов власти и организаций. Это должно бы означать, что общественным контролерам предстоит доказывать обратное. Ни вопросы о добросовестности, ни правовой смысл презумпции не раскрыты в Законе, поэтому смысл закрепления этого принципа теряется. Принцип добросовестности – древний гражданско-правовой принцип еще из римского права (bonafides). Презумпция добросовестности характерна для участников гражданских правоотношений, она закреплена Гражданским кодексом РФ (пункт 5 статьи 10). В философском плане можно провести аналогию с презумпцией невиновности в уголовном праве. Возможно, презумпция добросовестности госорганов подчеркивается в противовес негативному мнению общества о государстве («все чиновники воры», «везде коррупция»), что только усиливает подозрения в недобросовестности. Распространение презумпции добросовестности на публичное право в указанном контексте и перспективы ее практического применения сомнительны.

Ряд принципов разделяют общественный контроль и деятельность партий. Так, закрепляется принцип «соблюдения нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля». Тем самым, возможно, предпринимается попытка сделать контроль объективным, исключить политические мотивы. Насколько это реально, особенно в свете в целом политических целей общественного контроля? Кто будет следить за соблюдением этого принципа? Каковы будут последствия его нарушения? Всё это неясно.

5. А контролёры кто?

Глава 2 Закона посвящена статусу субъектов общественного контроля. Общественный контроль осуществляют: общественные палаты федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципального уровня, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти и при органах государственной власти субъектов Федерации (законодательных и исполнительных), общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля. Перечень субъектов открытый. Существует также понятие общественного инспектора и общественного эксперта и даже понятие «иного лица общественного контроля». Субъекты общественного контроля могут создавать ассоциации и союзы.

Советские органы народного контроля являлись государственными органами, образовывали вертикаль на принципах двойного подчинения (подчинялись Совету Министров, Верховному Совету и его Президиуму своего уровня, либо советам народных депутатов, а также вышестоящему комитету народного контроля). Для органов общественного контроля закрепляется принцип самостоятельности и независимости от органов власти и организаций, то есть от тех, чью деятельность контролируют. Отсутствует также вертикаль общественных палат, то есть подчинение нижестоящих палат вышестоящим, однако есть элементы такой вертикали. Так, состав общественного совета при федеральном органе исполнительной власти утверждается руководителем органа по согласованию с советом Общественной палаты Российской Федерации. Какова роль такого согласования, каковы последствия несогласования состава совета, для чего вообще нужно это согласование, закон умалчивает. Есть элемент вертикали и в порядке формирования Общественной палаты РФ, в которую входят представители региональных палат.

Как формируются органы общественного контроля?

Федеральная общественная палата формируется в соответствии с федеральным законом о ней из сорока граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом РФ, восьмидесяти пяти представителей общественных палат субъектов РФ и сорока трех представителей общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Палаты субъектов Федерации формируются в соответствии с законами субъектов РФ. Например, московская Общественная палата частично утверждается Мэром Москвы, частично избирается по административным округам и частично избирается членами самой Общественной палаты. В Московской области Общественная палата частично назначается Губернатором области, частично – Московской областной Думой, частично избирается членами самой палаты. Список кандидатов формируется общественными объединениями.

Общественные советы при федеральных министерствах и общественные советы при органах власти субъектов Федерации наделены консультативно-совещательными функциями. Первые формируются на основе конкурса, который организовывает Общественная палата РФ, если иной порядок не установлен Президентом или Правительством РФ. Вторые формируются в соответствии с законами субъектов РФ. Кандидатов в члены общественного совета при министерстве выдвигают общественные организации, требования к кандидатам устанавливает сам госорган совместно с федеральной Общественной палатой. Состав совета утверждается руководителем госоргана по согласованию с Общественной палатой РФ.

Порядок образования общественных инспекций и групп общественного контроля Закон не устанавливает: есть отсылочные нормы к другим законам. Общественные наблюдательные комиссии образовываются в соответствии с Федеральным законом от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Какие права у общественных контролеров?

Права субъектов общественного контроля, на первый взгляд, обширны. Помимо осуществления общественного контроля в формах, очерченных законом, и других вспомогательных прав (статья 10 Закона), они могут обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, в случаях, предусмотренных федеральными законами. Это серьезное процессуальное право, которое, однако, не обеспечено ни Гражданским процессуальным кодексом РФ, ни другими законами, которые должны установить случаи, когда возможна реализация права. Субъекты общественного контроля имеют право запрашивать у контролируемых органов необходимую информацию, посещать эти органы в установленном порядке, подготавливать по результатам осуществления контроля итоговый документ и направлять его в органы власти, при выявлении нарушений прав и свобод человека направлять материалы уполномоченным по правам. Однако непонятно, чем все эти права принципиально отличаются от прав любого гражданина, который также может обращаться в органы власти, запрашивать интересующую информацию, посещать органы власти в том же установленном порядке (пока этот порядок одинаков и для граждан, и для общественных контролеров), направлять свои выводы о нарушениях прав. Обращение гражданина также обязательно для рассмотрения в органе власти, также обязательно ему должны дать ответ, также орган власти может дать отписку как гражданину, так и общественным контролерам. Как было указано выше, есть одно важное отличие: по закону об обращениях граждан обязанность рассмотреть обращение гражданина и дать ответ в срок есть только у госорганов и местных органов, а по закону об общественном контроле такая обязанность появляется и у организаций, осуществляющих публичные полномочия.

Другие отличия статуса субъектов общественного контроля от статуса обычного гражданина содержатся в статье 16 Закона. Статья закрепляет обязанность органов рассмотреть итоговые документы общественного контроля; в установленных случаях они также учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах (такие случаи пока не установлены); в установленных случаях предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке эффективности деятельности органов власти (эти случаи также не установлены). О результатах рассмотрения итоговых документов органы должны дать ответ в течение 30 дней (такой же срок установлен для обращений граждан), а в случаях, не терпящих отлагательства, - незамедлительно. Что это за случаи, закон не уточняет. При этом орган власти не обязан безропотно соглашаться со всеми выводами субъектов общественного контроля, он вправе направлять обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах общественного контроля.

Закрепляется обязанность органов власти и организаций предоставлять общественным контролерам в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации, информацию о своей деятельности, представляющей общественный интерес (но не содержащую гостайну или иную конфиденциальную информацию). Эта обязанность может быть актуальна, но ее легко обойти, ссылаясь то на коммерческую тайну, то на гриф «ДСП». И как тогда быть общественным контролерам – каждый раз требовать информацию через суд?

Установлена обязанность органов власти и организаций в случаях, предусмотренных законами, учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по защите прав и свобод. Как мы писали выше, такие случаи пока не установлены и могут вовсе не устанавливаться: все это отдано на откуп другим федеральным законам, законам субъектов Федерации и муниципальным актам. Есть небольшая надежда, что такие случаи будут закрепляться на региональном и муниципальном уровне, так как там власть ближе к населению и народ может через депутатов повлиять на местные законы.

Закон называет следующие формы общественного контроля (статья 18): общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие. Субъекты общественного контроля обязаны обнародовать информацию о своей деятельности и о результатах контроля.

Закон говорит о том, что в состав общественного совета не могут входить лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, госслужащие и лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы, лица, имеющие судимость, а также лица с двойным гражданством. Имеется также статья 11 о конфликте интересов. Все это в той или иной степени аналогично положениям закона о государственной гражданской службе, однако общественные контролеры не имеют таких же социальных гарантий как госслужащие. Даже члены Общественной палаты РФ работают на общественных началах, получая лишь компенсацию расходов.

6. Ответственность

Ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле посвящена заключительная статья Федерального закона. В ней только отсылочные нормы об ответственности, причем как для субъектов общественного контроля, так и для тех, кто препятствует общественному контролю. Конкретные меры ответственности (видимо, административной) пока не предусмотрены законодательством РФ.

Ответственности же для органов власти и организаций за то, что они, например, не учли мнение или предложения субъектов общественного контроля, не предусматривается вообще. О дисциплинарной ответственности конкретных чиновников, как обычно, нет и речи. Выше мы неоднократно сетовали на то, что учет мнения общественности будет обязателен лишь в случаях, которые только предстоит прописать в законах. Однако даже если эти случаи появятся, но ответственности за игнорирование мнения общества не будет, можно будет продолжать считать нормы об учете общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан пустыми декларациями.

В статье 5 к одной из трех целей общественного контроля отнесена общественная оценка деятельности органов власти и организаций, которая производится в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений. При оценке деятельности министерств общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций. Заключение общественной экспертизы должно содержать «общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза». При этом Закон не упоминает, какие должны быть последствия резко негативной общественной оценки. Общественная оценка – это частный случай общественного мнения, поэтому здесь могли бы быть установлены общие правила для учета мнений и оценок общества.

Упомянутый выше закон СССР о народном контроле также ограничивался одной статьей об ответственности: «на лиц, виновных в допущенных недостатках или нарушениях, органы народного контроля воздействуют как путем товарищеской критики, обсуждения их неправильных действий, так и посредством привлечения их к ответственности в соответствии с настоящим Законом». И ведь «товарищеская критика» была страшным делом для совестливых советских граждан. Современные нормы Закона де-факто сводят весь общественный контроль к «товарищеской критике», потому как больше общественники ничего не смогут сделать с государственной машиной, если только она сама не захочет пойти навстречу обществу.

Основной вывод по результатам изучения Закона об общественном контроле такой: идея хорошая, но пока не будет принят весь огромный массив правовых актов во исполнение этого закона, работать он не будет. Как долго будут приниматься эти акты, не исказят ли они смысл закона – на эти вопросы ответит время. Кто войдет в состав общественных советов при органах власти, из каких людей будут состоять общественные палаты и не превратятся ли они в послушные «группы поддержки» органов власти – это отчасти зависит и от нас с вами.

Есть и другие опасности: если, например, налоговые проверки и другие проверки со стороны государственных органов регламентированы по количеству и срокам, то Закон об общественном контроле не ограничивает число одновременных общественных проверок. Это может стать лазейкой для дестабилизации работы органов власти и организаций со стороны недобросовестных общественников. Однако хочется верить и в добросовестность граждан, и в добросовестность органов власти, которые, принимая этот Закон, действительно хотели развивать гражданское общество, вовлекать общественность в процесс принятия государственных решений, да и, наконец, повернуть государство лицом к народу.

Статья 197. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц

Комментарий к статье 197

1. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, нарушающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК.

Лицами, участвующими в делах этой категории, являются: граждане, предприниматели, организации, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица.

2. В заявлении должно быть изложено требование о признании недействительным ненормативного правового акта или о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц. Заявление подается с соблюдением правил подсудности, установленных ст. 35, ч. 6 ст. 38 АПК.

Ненормативный правовой акт может быть не только оформлен в виде отдельного документа. Он может быть выражен в виде резолюции на документе или выражаться в иной форме. Ненормативный правовой акт характеризуется тем, что он адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения. Например, требование уплатить налог, пени, штраф; предписание о прекращении нарушений требования закона; решение о предоставление земельного участка и т.п. Ненормативный правовой акт может быть оспорен не только лицом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены принятием этого акта. Ненормативный правовой акт может незаконно возлагать какие-либо обязанности либо создавать препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 198. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными

Комментарий к статье 198

1. Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными обладают: граждане, организации, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы могут обратиться по данной категории дел в защиту интересов других лиц.

Заявление о признании недействительным ненормативного акта, решений и действия (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов. Граждане, не зарегистрированные в качестве предпринимателей, могут обратиться в арбитражный суд по данной категории дел, например, с заявлением о признании недействительным решения об отказе в государственной регистрации юридического лица и т.п.

2. Комментируемой статьей предусмотрен трехмесячный срок для подачи заявления, который исчисляется со дня, когда организации, гражданину стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иной срок не установлен ФЗ. Указанный срок является процессуальным и может быть восстановлен арбитражным судом при наличии уважительных причин и соответствующего ходатайства (ст. 117 АПК).

Пропуск данного срока или отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока подачи заявления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Об удовлетворении ходатайства о восстановлении срока подачи заявления судьей указывается в итоговом судебном акте.

3. Решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. В случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу (п. 5 ст. 101.2 НК).

При несоблюдении этого порядка заявление подлежит оставлению без рассмотрения (п. 2 ч. 1 ст. 148 АПК).

Статья 199. Требования к заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными

Комментарий к статье 199

1. Общие требования к заявлению по делу об оспаривании ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) должностного лица содержатся в ст. 125 АПК.

Дополнительно в заявлении должно быть указано:

1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие);

2) точное название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения; время совершения действий;

3) какие права и законные интересы нарушаются, по мнению заявителя, оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);

4) каким законам и иным нормативным правовым актам не соответствуют оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие);

5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными;

6) сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

К заявлению должны быть приложены:

1) текст оспариваемого ненормативного акта;

2) доказательства направления копий заявления другим лицам, участвующим в деле (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя - доказательства направления копий заявления и других документов судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства);

3) доказательства уплаты государственной пошлины, если заявитель не освобожден от ее уплаты;

4) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования;

5) копия свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

6) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления.

Заявление, поданное с соблюдением всех требований, принимается арбитражным судом к производству, о чем выносится соответствующее определение.

Копии определения направляются лицам, участвующим в деле. Нарушение порядка подачи заявления влечет оставление заявления без движения или возвращение заявления (ст. ст. 128, 129 АПК). После принятия заявления к производству судьей производятся действия по подготовке дела к рассмотрению (гл. 14 АПК).

2. По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения в порядке, предусмотренном гл. 8 АПК.

Не может быть удовлетворено названное ходатайство, если заявитель не представил доказательства, свидетельствующие о том, что в случае непринятия обеспечительной меры могут возникнуть последствия, указанные в ч. 2 ст. 90 АПК, за исключением случаев, когда такие последствия напрямую вытекают из существа оспариваемого акта, решения (ч. 1 ст. 69 АПК).

Понятие "ущерб", использованное в ч. 2 ст. 90 АПК, охватывает как ущерб, определяемый по правилам ст. 15 ГК, так и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации.

Необходимо иметь в виду, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действия акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.

Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения в ч. 3 ст. 199 АПК понимается не признание акта, решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением уже исполнены либо их исполнение началось (внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т.п.), судам необходимо выяснять, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна.

При вынесении определения о приостановлении действия оспариваемого акта, решения в порядке ч. 3 ст. 199 АПК необходимо обращать внимание на то, чтобы такое определение не приводило к фактической отмене мер, направленных на будущее исполнение оспариваемого ненормативного правового акта, решения, в частности ареста имущества заявителя.

В том случае, если заявитель ходатайствует о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения о взыскании с него денежной суммы или изъятии иного имущества и нет убедительных оснований полагать, что по окончании разбирательства по делу у заявителя будет достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемого акта или решения, арбитражному суду рекомендуется удовлетворять ходатайство только при условии предоставления заявителем встречного обеспечения в порядке, предусмотренном ст. 94 АПК.

При рассмотрении ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения согласно п. 1 ст. 25 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" обжалование решения Банка России о назначении временной администрации, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают деятельности временной администрации. Деятельность временной администрации не может быть приостановлена до вынесения судебного акта по существу спора.

Обжалование решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных ст. 20 ФЗ "О банках и банковской деятельности", а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России.

Необходимо проверять обоснованность ходатайств о приостановлении действия актов, решений Банка России, направленных на предупреждение неплатежеспособности коммерческих банков, обеспечение интересов кредиторов (в том числе вкладчиков).

Не следует принимать обеспечительные меры, если в результате приостановления действия актов, решений Банка России возникает возможность реализации заявителем своих активов не в интересах кредиторов или вероятность возникновения значительного ущерба у заявителя представляется незначительной.

Статья 200. Судебное разбирательство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц

Комментарий к статье 200

Установлены следующие правила рассмотрения заявления по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.

Срок рассмотрения - не более трех месяцев с момента поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если не установлен ФЗ иной срок; по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя срок рассмотрения - не более 10 дней.

Дело может быть рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле и надлежащим образом уведомленных о времени и месте судебного заседания, если арбитражный суд не признал их явку обязательной. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей государственных органов, органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст. 127 АПК). Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке, предусмотренном гл. 11 АПК.

При рассмотрении дел этой категории арбитражный суд должен установить наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие), а также установить, нарушают ли оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, связанных с оспариваемым ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) (соответствие их закону, наличие полномочий и оснований для их принятия, совершения), возлагаются на соответствующие орган или лицо. Арбитражный суд может истребовать названные доказательства по собственной инициативе.

Часть 4 ст. 200 АПК предполагает, что налогоплательщик вправе предоставить, а арбитражные суды обязаны исследовать документы, которые являются основанием получения налогового вычета, независимо от того, были ли эти документы истребованы и исследованы налоговым органом при решении вопроса о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности и предоставлении налогового вычета (Определение КС РФ от 12.07.2006 N 267-О).

Статья 201. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц

12. Tulyanskiy D.V. Stadiya ispolneniya prigovora v ugolovnom sudo-proizvodstve: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2004.

13. Sovetskoe ispravitel"no-trudovoe pravo: Uchebnik / Pod red. N.A. Struchkova, Yu.M. Tkachevskogo. M., 1983.

14. Kriminologiya. Ispravitel"no-trudovoe pravo. Istoriya yuridicheskoy nauki / Otv. red. chlen-korrespondent AN SSSR V.N. Kudryavcev. M., 1977.

15. SviridovM.K. Poryadok razresheniya del ob uslovno-dosrochnom osvobozhdenii ot nakaza-niya. Tomsk, 1972.

16. Shabalina L.A. Podgotovka i naznachenie sudebnogo zasedaniya v proizvodstve po rassmo-treniyu i razresheniyu voprosov, svyazannyh s ispolneniem prigovora // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2014. № 4 (21).

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Кулик кандидат юридических наук,

Татьяна Юрьевна доцент кафедры процессуального права,

Южно-Российский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70/54) E-mail: [email protected]

Аннотация

В статье рассматриваются проблемы определения процессуального статуса организаций, которые не относятся к органам государственной власти или органам местного самоуправления, но наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями, что имеет большое значение при определении подсудности и порядка рассмотрения споров с участием таких организаций в арбитражном процессе.

Ключевые слова: публичные правоотношения, оспаривание решений, действий (бездействия), административное судопроизводство.

Переход к становлению рыночной экономики привел к возникновению в определенных сферах деятельности возникновение профессиональных участников, которые специализируются в отдельных областях, выполняя публичные полномочия в соответствие с компетенцией, четко определенной нормативно-правовыми актами. В свою очередь государство, признавая за такими субъектами самостоятельные функции, создает условия для эффективной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Зачастую отношения, возникающие с участи-

ем организаций, наделенных публичными полномочиями, носят сложный характер, затрагивая не только административные, но и гражданско-правовые начала, что, несомненно, ставит вопрос о порядке процессуальной защиты нарушенных прав. Особенное значение этот вопрос приобретает в случае обжалования решений, действий (бездействия) таких субъектов, как внебюджетные фонды, а также иных организаций, выполняющих публичные функции .

гражданском процессе также регулируется этот вид судопроизводства. Однако действующая до 15 сентября 2015 года гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» не содержит указания на возможность оспаривания в этом порядке решений, действий (бездействия) организаций, наделенных публичными полномочиями. Не предусмотрено данной главой и оспаривание ненормативных правовых актов указанной группы субъектов.

Что касается Кодекса административного судопроизводства РФ, который вступает в силу 15 сентября 2015 г. (за исключением отдельных положений), то гл. 22 КАС РФ также использует формулировку «организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями».

Анализ Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» позволяет, однако, сделать вывод о том, что порядок, предусмотренный гл. 25 ГПК РФ распространяется и на обжалование деятельности организаций и даже индивидуальных предпринимателей, когда такая деятельность осуществляется при выполнении публичных полномочий, переданных им в установленном порядке (пункт 5 постановления).

Так, Верховный Суд РФ указывает, что в предусмотренном гл. 24 порядке могут быть обжалованы действия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных для выполнения работ по сертификации, государственных учреждений, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (статьи 2, 21, 26, 32 Федерального закона «О техническом регулировании»), государственных учреждений, подведомственных федеральному органу исполнительной вла-

сти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (статья 3 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). Кроме того, пункт 5 указанного Постановления гласит, что в этом порядке можно обжаловать и деятельность органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (статья 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»), решений призывных комиссий (пункт 7 статьи 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», статья 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (пункт 6 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Таким образом, суды расширительно толковали положения гл. 25 ГПК РФ, что фактически приближало ее по предмету рассмотрения к гл. 24 АПК РФ.

Из-за сложного характера целой группы отношений, возникающих с участием таких субъектов (предписания об устранении нарушений субъектом предпринимательской деятельности выдаются в рамках реализации властных полномочий, а сама проверка мо-

жет быть инициирована нарушением обязательств по заключенному договору, имеющему гражданско-правовую природу), бывает трудно определить вид судопроизводства в арбитражном процессе, в котором должно рассматриваться такое дело.

В этом случае целесообразно рассмотреть особенности статуса субъекта, издавшего оспариваемый ненормативный правовой акт, принявшего решение или совершившего оспариваемое действие (бездействие).

Законодатель, упоминая в названии главы 24 АПК РФ организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не дает четкого определения понятия данных организаций и особенностей их правового статуса, необходимые и достаточные для рассмотрения дела в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Единый подход к ответу на эти вопросы отсутствует и в науке и в судебной практике арбитражного процессуального права. М. Петров, например, вообще относит к этой категории организаций «субъектов, имеющих частно-правовую природу» (нотариат, третейские суды и т.п.), и даже коммерческие организации .

Интересной в связи с этим является позиция Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих постановлениях подчеркивал, что публично-значимые функции могут возлагаться не только на государственные или муниципальные органы, но и на иных субъектов, не относящихся к публичной власти. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» указывается на выполнение публичных функций нотариатом: «Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов. Осуществление нотариальных функций от имени государства (ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате) предопределяет публично-правовой нотариусов статус.. ..Публично-

правовое предназначение нотариальных палат проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей.. Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично значимые задачи..Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях».

В Постановлении от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» Конституционный Суд РФ отмечает, что «одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих».

В определении от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указывается, что «адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляют деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи».

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к

системе публичной власти, а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации. Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (постановления от 23 ноября 1983 года по делу «Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии», от 25 марта 1993 года по делу «Костелло - Робертс (Costello -Roberts) против Соединенного Королевства», от 16 июня 2005 года по делу «Шторк (Storck) против Германии» и др.) (постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19 - П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской области»).

Представляется, что для отнесения того или иного субъекта к указанным организациям необходимо определить, какие именно публичные полномочия он выполняет. Более того, АПК РФ прямо указывает, что данные полномочия должны быть переданы соответствующему субъекту федеральным законом. По нашему мнению, наличие именно этих двух критерием является решающим для рассмотрения дела в порядке главы 24 АПК РФ. Целесообразно также определить, наделен ли соответствующий субъект властными полномочиями, дающими ему право осуществлять контроль за деятельностью граждан и организаций в той или иной сфере. Причем данные отношения должны носить «вертикальный» характер, поскольку в них отсутствует юридическое равенство сторон.

Необходимо обратить внимание на то, что термин «полномочия» не следует смешивать с понятием правосубъектности. Термин «полномочия» используется для определения

объема прав и обязанностей конкретного субъекта права, тогда как правосубъектность более широкое понятие, определяющее возможность субъектов права не только иметь права и создавать обязанности, но и обладать способностью осуществлять их своими действиями и нести ответственность за них.

Когда речь идет о полномочиях, чаще всего имеют в виду орган государственной власти, местного самоуправления или иную организацию, т.е., как правило, юридическое лицо публичного права. Поэтому можно говорить о том, что именно в публичном праве термину «полномочия» и его содержанию придается большее значение. Его можно определить как законодательно закрепленную и обоснованную компетенцию органа публичной власти, включающую возможность совершения того или иного юридического действия. Следовательно, публичные полномочия означают, что эти действия совершаются от имени государства в целях выполнения отдельных его функций.

Что касается понятия «федеральный закон», то в данном случае необходимо исходить из традиционного понимания закона, в теории государства и права определяемого как нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, регулирующий наиболее важные вопросы общественной жизни, который принимается в особом порядке высшим представительным органом государственной власти либо народом . Будучи нормативным правовым актом, закон содержит общеобязательные правила поведения и рассчитан на неоднократное применение, что отличает его от ненормативных актов.

Рассмотрим особенности статуса организаций, наделенных публичными полномочиями, на примере внебюджетных фондов.

Анализ судебной практики показывает, что в некоторых случаях по правилам главы 24 АПК РФ рассматриваются дела о законности предписаний Фонда обязательного медицинского страхования. Арбитражные суды обосновывают такую позицию следующим. Предписание Фонда обязательного медицинского страхования, вынесенное по результатам проведения проверки целевого использования средств в системе обязательного меди-

цинского страхования, касается определенного лица (что придает ему признак индивидуальной определенности, характерной для ненормативного правового акта), возлагает обязанность на конкретных лиц и устанавливает срок выполнения данной обязанности, подписывается руководителем Фонда обязательного медицинского страхования (что соответствует критерию обязательности), Фонд обязательного медицинского страхования осуществляет функции государственного управления в сфере обязательного медицинского страхования (т.е. правоотношение характеризуется юридическим неравенством сторон) (решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26 ноября 2007 года по делу № А47 - 8353/07АК - 21).

Кроме того, полномочия Фонда обязательного медицинского страхования определены Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации. Часть 1 статьи 6 указанного закона относит к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, организацию обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации. А часть 2 статьи 7 этого же закона определяет, какие права и обязанности по осуществлению полномочий, переданных в соответствии с частью 1 статьи 6, имеет Федеральный фонд. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования (пункт 1 Устава Фонда обязательного медицинского страхования ). Поскольку Фонд может предоставлять организациям денежные средства, контролировать их использование, можно говорить об экономическом характере его деятельности, т.е. дела с его участием подведомственны арбитражным судам.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Фонд обязательного медицинского страхования, осуществляет отдельные функции государственного контроля в соответствие с предоставленными ему федеральным

законом полномочиями, следовательно, его решения, действия (бездействие) должностных лиц Фонда могут обжаловаться в порядке административного судопроизводства, предусмотренном главой 24 АПК РФ (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 года по делу № 18АП - 297/2008).

Частноправовые нормы не могут применяться к актам, изданным Фондом обязательного медицинского страхования. Его предписания устанавливают обязательные для исполнения действия в одностороннем порядке. А сам статус Фонда устанавливается публичными нормами. Следовательно, они относятся к административным актам и должны обжаловаться в порядке административного производства (решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26 ноября 2007 года по делу № А47 -8353/2007АК - 21, постановление ФАС Уральского округа от 19 мая 2008 года по делу № Ф09 - 3604/08 - С1).

В судебной практике присутствует и другая точка зрения, согласно которой предписание Фонда ненормативным актом не признается, а само правоотношение рассматривается как гражданско-правовое. Причем суды указывают на необходимость в ходе судебного разбирательства исследовать вопрос о правовой природе как самого предписания, так и характера правоотношения. Вследствие этого суды прекращают производство по делу (постановление ФАС Уральского округа от 23 апреля 2008 года по делу № Ф09 - 2859/08 - С1).

Чаще всего в подобных решениях указывается на то, что ненормативные акты должны быть адресованы конкретному лицу, которому, собственно, и адресуется исполнение определенной обязанности. Причем стороны находятся в неравном с юридической точки зрения положении, поскольку одна из них обладает властными распорядительными полномочиями в отношении другой стороны. При отсутствии указанных признаков акт не может признаваться ненормативным и обжаловаться в порядке главы 24 АПК РФ (постановление ФАС Поволжского округа от 21 сентября 2004 года по делу № А06 - 633У -4/04).

Отказывая в рассмотрении законности предписания внебюджетных фондов, суды также ссылаются на наличие гражданско-правового договора, лежащего в основе оказания услуг (например, медицинских) гражданам в рамках обязательного медицинского страхования. Сторонами договора как раз и выступают Фонд обязательного медицинского страхования и учреждение здравоохранения. В рамках данного договора больница обязана обеспечить целевое и рациональное использование средств, выделяемых на нужды обязательного медицинского страхования. Поэтому нецелевое использование данных средств, по мнению судов, порождает гражданско-правовое обязательство неосновательного обогащения (постановление ФАС Уральского округа от 23 апреля 2008 года по делу № Ф09 - 2859/08 - С1). В связи с этим предписание Фонда не обладает признаками административного акта и не носит властного характера.

Гражданско-правовые нормы применяются к указанному договору и при рассмотрении споров, возникающих из отношений сторон такого договора, например, в случае взыскания убытков с Фонда обязательного медицинского страхования, причиненных неоказанием медицинских услуг, а также при взыскании с учреждений здравоохранения использованных не по целевому назначению денежных средств (постановление ФАС Северо-Западного округа от 12 марта2008 по делу № А26 - 4605/2007; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15 июля 2013 по делу № А74 - 1797/2013.).

Представляется, что более точной будет обоснованная выше точка зрения, согласно которой правоотношения, возникающие с участием Фонда медицинского страхования, будут носить публично-правовой характер. Фонд не может рассматриваться как субъект гражданско-правовых отношений, поскольку, несмотря на заключение договора страхования со страхователями, он носит характер обязательного и в большей части регламентируется не Гражданским кодексом РФ, а Законом об обязательном медицинском страховании, который и определяет порядок распределения бюджетных средств Фонда. Этот вывод также находит подтверждение в су-

дебной практике (постановление ФАС Уральского округа от 19 мая 2008 по делу № Ф09 - 3604/08 - С1).

В литературе также можно найти точку зрения, в соответствии с которой обязательное медицинское страхование является составной частью социального страхования (ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования»). Этот вывод обосновывается общностью целей обоих видов страхования - защитой населения от возможных неблагоприятных последствий в связи с изменением уровня доходов человека и невозможностью получения минимума услуг, необходимых для существования. В основе и медицинского, и социального страхования лежат обязательные, публично-правовые, начала, что не свойственно гражданскому праву, базирующемуся в основном на принципах диспозитивности и юридического равенства сторон .

Несмотря на наличие договорных отношений между Фондами страхования и учреждениями здравоохранения характер этого договора административно-, а не гражданско-правовой, т.к. одной из сторон такого договора является организация, наделенная публичными полномочиями и осуществляющая контроль за целевым использованием бюджетных средств, а предметом договора -выполнение функций, возложенных на нее государством . Поэтому даже наличие договора не должно рассматриваться как единственное и безусловное доказательство существования между сторонами гражданско-правовых отношений.

Аналогичными полномочиями обладают Фонд социального страхования и Пенсионный фонда РФ.

Так, Фонд социального страхования является страховщиком в силу прямого указания ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 года «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». В его компетенцию входит управление средствами государственного социального страхования (пункт 1 Постановления Правительства РФ «О Фонде социального страхования Российской Федерации»). Будучи специализированным финансово-кредитным

учреждением при Правительстве РФ, Фонд вправе контролировать деятельность страхователей по исполнению ими своих обязанностей, связанных с правильным исчислением и своевременной уплатой страховых взносов и за правильностью выплаты обязательного страхового обеспечения (подпункт 8 пункта 2 статьи 18 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», статья 3 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»). Таким образом, можно говорить о том, что Фонд социального страхования наделен законодателем публичными полномочиями в сфере осуществления государственной социальной политики и правом контроля за целевым использованием средств социального страхования.

Пенсионный фонд РФ, будучи страховщиком, осуществляющим обязательное пенсионное страхование в РФ (статья 5 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»), также вправе проводить у страхователей проверки правильности начисления и уплаты страховых взносов, требовать устранения выявленных нарушений. Кроме того, в обязанности Пенсионного фонда входит осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, обеспечивать целевое использование средств обязательного пенсионного страхования, а также осуществлять контроль за их использованием (ст. 13 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»). Следовательно, реализуя государственную политику в сфере обязательного пенсионного страхования граждан, Пенсионный фонд также выполняет возложенные на него государством функции, реализуя публичные полномочия.

Таким образом, для того, чтобы дело рассматривалось в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ, необходимо установить:

1) какие именно публичные полномочия выполняет организация, чей ненормативный акт, решение, а также действие (бездействие) должностного лица обжалуются в арбитражном суде;

2) предоставлены ли эти полномочия федеральным законом;

3) наделен ли соответствующий субъект властными полномочиями, исключающими юридическое равенство сторон, дающими ему право осуществлять контроль за деятельностью граждан и организаций в той или иной сфере.

Литература

1. Пастухова М.В. Разрешение споров, связанных с нарушением органами государственных внебюджетных фондов процедуры проведения проверок в отношении плательщиков страховых взносов и порядка принятия решений по их результатам // Арбитражные споры. 2014. № 3.

2. Петров М. Возможность и пределы применения главы 24 АПК РФ в спорах с коммерческими организациями, наделенными публичными полномочиями. [Электронный ресурс] URL: http://zakon.ru/Blogs/vozmozhnost_i_pr edely_primeneniya_glavy_24_apk_rf_v_ sporax_s_kommercheskimi_organizaciya mi_nadelenny/5183.

3. Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 2011.

4. Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 года № 857 в ред. от 27 сентября 2014 года «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.

5. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг (Книга 3). М.: Статут, 2006.

6. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 2006. № 4.

Kulik Tatiana Urievna, Candidate of law, Associate professor of the department of processional law, South-Russian Institute of Management - branch of the Presidential Academy of the National Economy and Public Administration (70, Pushkinskaya St., Rostov-on-Don, 344002, Russian Federation). E-mail: [email protected]

REMEDIAL PROBLEMS OF DETERMINING THE STATUS OF ORGANIZATIONS WITH INDIVIDUAL PUBLIC OR OTHER PUBLIC AUTHORITY

The article considers the problem of determining the procedural status of organizations that do not apply to public authorities or local governments but endowed with certain state or other public authority, which is important in determining the jurisdiction and procedure of dealing with disputes involving such organizations in the arbitration process.

Keywords: public relations, challenging decisions, actions (inaction), the administrative proceedings.

1. Pastuhova M. V. Razreshenie sporov, svyazannyh s narusheniem organami gosudarstvennyh vnebudzhetnyh fondov procedury provedeniya proverok v otnoshenii platel"schikov strahovyh vznosov i poryadka prinyatiya resheniy po ih rezul"tatam // Arbitrazhnye spory. 2014. № 3.

2. Petrov M. Vozmozhnost" i predely primeneniya glavy 24 APK RF v sporah s kommercheskimi organizaciyami, nadelennymi publichnymi polnomo-chiyami. URL: http://zakon.ru/Blogs/vozmozhnost_i_predely_primeneniya_glavy_24_apk_rf_v_sporax_s_ kommercheskimi_organizaciyami_nadelenny/5183.

3. Alekseev S.S. Teoriya gosudarstva i prava. M., 2011.

4. Postanovlenie Pravitel"stva RF ot 29 iyulya 1998 goda № 857 v red. ot 27 sentyabrya 2014 goda «Ob utverzhdenii ustava Federal"nogo fonda obyazatel"nogo medicinskogo strahovani-ya» // Sobranie zakonodatel"stva RF. 1998. № 32. St. 3902.

5. BraginskiyM.I., Vitryanskiy V.V. Dogovornoe pravo. Dogovory o vypolnenii rabot i okaza-nii uslug (Kniga 3). M.: Statut, 2006.

6. Rozenfel"d V.G., Starilov Yu.N. Problemy sovremennoy teorii administrativnogo dogovora // Pravovede-nie. 2006. № 4.

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЮДИЦИИ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Чушенко аспирант кафедры процессуального права,

Дмитрий Николаевич Южно-Российский институт управления - филиал

Российской академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, д. 70/54) E-mail: [email protected]

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы, связанные с институтом преюдиции в отечественном законодательстве и влиянием ее на эффективность судебной деятельности. Раскрываются вопросы нормативного регулирования преюдиции в отечественном законодательстве в период с середины XIX века и по настоящее время, а также проблемы правоприменительной практики.

Кодекс административного судопроизводства, N 21-ФЗ | ст. 226 КАС РФ

Статья 226 КАС РФ. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (действующая редакция)

1. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются судом в течение одного месяца, а Верховным Судом Российской Федерации в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд.

2. Административные дела об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования рассматриваются судом в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд.

3. Утратил силу. - Федеральный закон от 28.11.2018 N 451-ФЗ.

4. Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, рассматриваются судом в течение десяти дней со дня поступления соответствующего административного искового заявления. Административные дела, возбужденные до дня проведения такого публичного мероприятия, рассматриваются судом в указанный срок, но не позднее дня, предшествующего дню его проведения. Административные дела, возбужденные в день проведения такого публичного мероприятия, подлежат рассмотрению в этот же день. Суд рассматривает указанные в настоящей части административные дела в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня административное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено.

5. Указанные в части 1 настоящей статьи сроки рассмотрения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть продлены в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 141 настоящего Кодекса.

6. Лица, участвующие в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, их представители, а также иные участники судебного разбирательства извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

7. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие), и в случае их неявки наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.

8. При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

9. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

10. В случае, если по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, федеральными законами ограничены основания для оспаривания таких решений, действий (бездействия) (в частности, в отношении некоторых решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий), суд выясняет обстоятельства, указанные в пунктах 1 и 2, подпунктах "а" и "б" пункта 3 части 9 настоящей статьи. Если установленные федеральными законами основания для оспаривания действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, не вошли в число этих обстоятельств, суд проверяет эти основания.

11. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

12. В случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе. Если указанные орган, организация, лицо не представят истребуемые судом доказательства и не сообщат суду о невозможности их представления, на указанные орган, организацию, лицо может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, предусмотренных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.

Дело № 12-330/14 (марка обезличена)

Р Е Ш Е Н И Е

Город Нижний Новгород (дата)

Судья Советского районного суда города Нижнего Новгорода Колягина О.Н.,

При секретаре Зарубиной С.А.,

С участием представителя Т.Г.А.. - Ю.П.Е. (по доверенности),

Рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу представителя Т.Г.А. - Ю.П.Е. на постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ,

У с т а н о в и л:

Постановлением мирового судьи судебного участка №... Советского района города Нижнего Новгорода от (дата) Т.Г.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 рублей.

Не согласившись с вынесенным по делу постановлением, представителем Т.Г.А. - Ю.П.Е. подана жалоба, в которой указала, что с постановлением мирового судьи не согласна, считает его незаконным и необоснованным, в которой она просит отменить указанное постановление.

Жалобу мотивирует тем, что согласно постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении от (дата) (далее - Постановление) должностное лицо - начальник Городского отделения ОАО "Н." Т.Г.А., не направив ответ на обращение С.Н.Ф., нарушил положения ст. 10, 12 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан, тем самым совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. РФ - нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Указала, что состав данного административного правонарушения содержит указание на специального субъекта - должностное лицо государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Таким образом, исходя из буквального толкования указанной нормы права руководитель подразделения ОАО "Н." не является должностным лицом. При вынесении постановления данный довод не был принят во внимание, судом не дана правовая оценка, не указаны мотивы, опровергающие доводы защитника Заявителя.

Считает, что ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является специальной нормой по отношению к ст. РФ, поскольку дает определение должностного лица именно в контексте применения данного федерального закона. Следовательно, субъектный состав ст. РФ должен определяться именно данной специальной нормой (пример судебной практики - Апелляционное определение Кемеровского областного суда от (дата) №...

Однако в постановлении суд пришел к выводу, что Заявитель является должностным лицом исходя из смысла примечания ст. РФ. При вынесении постановления вышеуказанный довод представителя Заявителя не был принят во внимание, судом ему не дана правовая оценка.

В соответствии с ч.4 ст.1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ « установленный настоящим ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Толкование понятия «иных организаций, на которых возложено осуществление публично значимых функций», о которых идет речь в ст. РФ, в действующем законодательстве отсутствует.

Согласно правовой позиции Конституционного суд РФ обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.

Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья , пункт "в", Конституции Российской Федерации), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций л качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Субъекты же Российской Федерации при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений и, следовательно, осуществлять регулирование прав и свобод одних лиц, связанное с обременением других, не вправе (п. 6.1 Постановления Конституционного Суда РФ от (дата) № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»).

Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу.

Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение, которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи ИЗ - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

Таким образом, ОАО "Н." не относится к числу организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Конституционный суд РФ считает, что к организациям, осуществляющим публично значимые функции, также относятся нотариусы и нотариальные конторы (Постановление Конституционного суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П), нотариусы и адвокаты (Постановление Конституционного суда РФ от 23.12.1999 г. № 18-П), саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление Конституционного суда РФ от 19.12.2005 г. № 12-П), политические партии (Постановление Конституционного суда РФ от 16.06.2007 г. № 11-П), коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по ^обеспечению государственной финансовой поддержки из средств специального бюджетного фонда организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования (Определение Конституционного суда РФ от 19.05.2009 г. № 596-0-0), аудиторские организации, действующие официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона по умолчанию государства (Определение Конституционного суда РФ от 13.05.2010 г. № 685-0-0), адвокаты (Определение Конституционного суда РФ от 01.06.2010 г. № 782-0-0), избирательные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 16.12.2010 г. № 1722-0-0), аттестационные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-0) и третейские суды (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-О).

ОАО "Н." является гарантирующим поставщиком электрической энергии на территории Нижегородской области, коммерческой организацией, основным видом деятельности которой является продажа электрической энергии, не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственной или муниципальной организацией, а также иной организацией, осуществляющей публично значимые функции, в силу чего положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не могут на него распространяться (пример судебной практики -Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 18.03.2014 г. № 33-2383).

Считает, что данные доводы свидетельствуют об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ, что в силу п.3 ч.1 ст. Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях > Глава 30. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях > Статья 30.8. Оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении" target="_blank">30.8 КоАП РФ является основанием для отмены постановления и прекращения производства по делу.

Просит постановление мирового судьи от (дата)г отменить, производство по делу прекратить.

В судебном заседании представитель Т.Г.А. - Ю.П.Е. доводы и требования жалобы поддержала в полном объеме, просила постановление мирового судьи отменить, производство по данному делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.

Представитель прокуратуры Сормовского района г.Н.Новгорода о месте и времени рассмотрения дела извещен судебной повесткой, в судебное заседание не явился. В своем ходатайстве, поступившем в адрес суда, и.о.прокурора Сормовского района г.Н.Новгорода просит постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) оставить без изменения, а также рассмотреть жалобу в отсутствие ее представителя.

При таких данных суд полагает возможным и необходимым рассмотреть настоящее дело в отсутствии не явившихся лиц.

Выслушав пояснения представителя Ю.П.Е., изучив представленные материалы, суд приходит к следующему.

Указанные обстоятельства были приняты во внимание мировым судьей при принятии решения о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности по ст. РФ.

При вынесении постановления от (дата) мировым судьей были правильно установлены все обстоятельства правонарушения и им дана надлежащая и обоснованная юридическая оценка. Каких-либо нарушений административного законодательства допущено не было.

Суд также не находит оснований для применения в данном случае ст. РФ.

Наказание назначено в рамках санкции ст. РФ в минимальном размере, с учетом всех имеющихся обстоятельств.

Оснований для отмены или изменения постановления мирового судьи не имеется.

На основании выше изложенного, и руководствуясь ст. ст. , Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях > Глава 30. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях > Статья 30.8. Оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении" target="_blank">30.8 КоАП РФ,

Р Е Ш И Л:

Постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. РФ в отношении Т.Г.А. - оставить без изменения, а жалобу представителя Т.Г.А. - Ю.П.Е.. - без удовлетворения.

Решение вступает в силу с момента вынесения, но может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ.

Судья - /подпись/ О.Н. Колягина

(марка обезличена)

Секретарь С.А. Зарубина

Суд:

Советский районный суд г. Нижний Новгород (Нижегородская область)

Ответчики:

Начальник городского отделения ОАО "Нижегородская сбытовая компания" Тихонов Г. А