Государственный контроль за предпринимательской деятельностью. Контроль за осуществлением предпринимательской деятельности Типы государственного контроля за предпринимательской деятельностью

Возврат товара

4.5.1. Понятие и назначение контроля

Конституционный принцип свободы экономической деятельности - одно из основополагающих начал в становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием.
Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры- *(источник № 181). Ныне в связи с расширением деятельности саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов) коммерческих организаций, финансово-промышленных групп и холдинговых компаний, общественных организаций (объединений) контроль за осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение.
Не реализовано в законах положение ст. 32 Конституции Российской Федерации о том, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право может быть реализовано применительно к управлению государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, специальному праву управления открытыми акционерными обществами (золотая акция), а также в советах директоров и других коллегиальных органах управления коммерческих организаций.
В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"- *(источник № 182) под последним понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В Законе изложены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. В частности ими являются открытость и доступность нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования к товарам (работам, услугам); соответствие предмета проводимого контрольного мероприятия компетенции органа государственного контроля; проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля; недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля отчислений от сумм, взыскиваемых с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю; презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя и т.д.
Упомянутым Законом установлен порядок проведения мероприятий по контролю. Это мероприятие может осуществляться только на основании распоряжения (приказа) органов государственного контроля и только тем должностным лицом (лицами), которое указано в приказе о проведении данного мероприятия по контролю. В распоряжении о проведении контрольного мероприятия обязательно указываются цели, задачи и предмет проводимого мероприятия, правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. При этом следует полагать, что под каждым государственным органом понимается структура одной и той же системы. Внеплановые мероприятия по контролю могут быть проведены только на основании обращений конкретных лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, и в других случаях, указанных в ст. 5 анализируемого Закона. Внеплановые проверки могут иметь строго тематический характер.
Порядок проведения плановых мероприятий по контролю в отношении саморегулируемой организации (СРО) устанавливается приказом органа государственного контроля по обращению саморегулируемой организации, который должен содержать сведения, подтверждающие членство в саморегулируемой организации и солидарное несение субсидиарной ответственности ее членов, если это предусмотрено в уставе саморегулируемой организации. В данном Законе под СРО понимается некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей целью облегчение добросовестности ведения предпринимательской деятельности членами СРО.
В случае выявления нарушений обязательных требований членами СРО должностные лица органа государственного контроля обязаны сообщить при проведении плановых мероприятий по контролю СРО о выявленных нарушениях- *(источник № 183). При проведении мероприятий по контролю должностные лица государственного контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящиеся к их компетенции, и осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей. Контролеры также не вправе требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки.
По результатам контрольного мероприятия должностным лицом, осуществлявшим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах, в котором обязательно указываются сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений, а также сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица и индивидуального предпринимателя. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или индивидуального предпринимателя или их представителям под роспись либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета по контролю, в котором должностное лицо органа государственного контроля делает соответствующую запись о проведенном мероприятии по контролю.
Важным результатом в правовой деятельности органов государственного контроля является то, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны устранить нарушения, которые могут привести или привели к причинению вреда жизни, здоровью, окружающей среде и имуществу потребителей. Рекомендации органов государственного контроля носят, как правило, рекомендательный характер.
Эти меры органа государственного контроля неразрывно связаны с осуществлением соответствующей предпринимательской деятельности. Не случайно, что ст. 11 упомянутого Закона устанавливает права и обязанности должностных лиц органов государственного контроля перед предпринимателями при проведении мероприятий по контролю. В частности, органы государственного контроля вправе посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Значит, отношения органов государственного контроля и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей имеют характер предпринимательских правоотношений. При совершении противоправных действий (бездействия) органы государственного контроля и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" предусматривает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении этих мероприятий.
Должностные лица и (или) представители юридического лица, индивидуальные предприниматели при проведении мероприятий по контролю имеют право:
- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю и давать объяснения;
- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах при ознакомлении с ними о своем согласии или несогласии, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля.
Вред, причиненный юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля при проведении государственного контроля, признанных неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
В соответствии с учредительными документами некоммерческие организации незавᴎϲимо от организационно-правовых форм имеют право осуществлять защиту прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться для защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные некоммерческие организации вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты на противоречащие закону нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Эти организации вправе обращаться в суд за защитой прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)")- *(источник № 184). Представляется, что необходимо значительно расширить сферу действия анализируемого Закона. В нем идет речь о защите прав предпринимателей. Вряд ли надо было из его сферы действия исключить проведение налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Этот же Закон предусматривает принципы, общие требования к организации и проведению мероприятий по контролю, обязанности должностных лиц органов государственного контроля и прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые практически в полном объеме могут быть и должны быть применены ко всем видам проверки, за редкими исключениями (например, проверка оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и ряд других). Особенности проверки лицензирования или налоговой проверки и т.д. даются в соответствующих кодексах и федеральных законах. Выбранный законодателем путь (ст. 3 Закона) в значительной степени ослабил защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля.

4.5.2. Типы государственного контроля

Государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на предпринимательскую деятельность находит и теоретическое обоснование, поскольку во всех ветвях государственной власти он получает организационно-правовое оформление в виде специальных органов.
В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. В Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"- *(источник № 185) предусматривается, что она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Счетная палата обладает организационной и функциональной незавᴎϲимостью, организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета страны и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. Она также определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые организации и другие финансово-кредитные организации, их союзы, ассоциации и другие объединения вне завᴎϲимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют определенные федеральным законодательством или федеральными органами исполнительной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Правовыми формами воздействия Счетной палаты на нарушителей в использовании государственных средств в предпринимательской деятельности являются представления и предписания.
Федеральный закон о федеральном бюджете, принимаемый ежегодно Федеральным Собранием Российской Федерации, содержит в себе важнейшие элементы, которые, являясь прежде всего бюджетными обязательствами государства, имеют хозяйственно-правовую направленность. К ним относятся перечень федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре, намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики, куда кроме государственных унитарных предприятий включаются хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (доли) принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации. Эти документы в процессе исполнения федерального бюджета трансформируются в обязательства, где сторонами выступают государственные органы и коммерческие (некоммерческие) организации. В федеральном бюджете закладывается также государственный материальный резерв, который предназначен для ликвидации стихийных событий, для государственной поддержки коммерческих организаций, в том числе и частных, что является важным средством регулирующего воздействия на рынок товаров, работ и услуг.
Таким образом, закон о федеральном бюджете, являясь важнейшим правовым средством государственного воздействия на рынок на макроэкономическом уровне, служит источником хозяйственного (предпринимательского) права. На его основе приходит в движение вся система субъектов хозяйствования, поскольку регулирующее и контролирующее воздействие государства на экономику осуществляется прежде всего через разработку, принятие и исполнение федерального закона о федеральном бюджете. Так, распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций (ст. 159 БК РФ).
Кардинальные изменения в осуществлении контроля за предпринимательской деятельностью вытекают из новых системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"- *(источник № 186) среди них выделены федеральные службы наряду с федеральными министерствами и федеральными агентствами. В Указе под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Функции федеральных служб включают также выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере предпринимательской деятельности. Федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"- *(источник № 187) федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов. Значит, принимать нормативные правовые акты вправе Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статᴎϲтики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Федеральные службы есть в системе федеральных министерств, а есть непосредственно подчиняющиеся Президенту РФ или Правительству РФ. В системе хозяйственно-экономических министерств, как правило, находятся федеральные агентства. Так, в Министерстве промышленности и энергетики РФ четыре федеральных агентства, в Министерстве транспорта пять федеральных агентств и одна Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, в Министерстве сельского хозяйства два федеральных агентства и одна служба, в Министерстве экономического развития три федеральных агентства и одна Федеральная таможенная служба, руководство которой целесообразно было отнести к ведению Правительства РФ.
Федеральная служба по тарифам согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332- *(источник № 188), осуществляет контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сфере деятельности субъектов естественных монополий.
Прежде всего, Федеральная служба по тарифам самостоятельно принимает нормативные правовые акты в виде методических указаний по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и размера оплаты за услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности), с установлением методов регулирования, по расчету регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа и иные методики по расчету цен (тарифов).
Федеральная служба по тарифам имеет право принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или прекращении регулирования, о применении методов регулирования в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов), направлять физическим и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания, принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него и другие права, предусмотренные п. 6 указанного выше Положения, по вопросам, относящимся к своей компетенции. Федеральная служба по тарифам вправе издавать индивидуальные акты, обязательные для исполнения предпринимателями. Как видно из названных прав этого федерального органа исполнительной власти, предпринимательская деятельность вводится в определенные рамки, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
И еще одна ветвь государственной власти - судебная - также имеет контрольные полномочия. Так, согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей и санкций и т.п.
Таким образом, государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности наряду с законотворчеством и государственным регулированием имеет отличительные черты. Прежде всего, он предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказание виновных в их нарушении. Государственный контроль является разновидностью исполнительной власти, на работников органов государственного контроля в полной мере распространяются нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"- *(источник № 189). В частности, должностным лицам федеральных службы иных государственных органов запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов). В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Гражданин после увольнения из органа государственного контроля не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.
Все виды государственного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности представляют собой правовой документ, акт, т.е. облеченное в установленную форму действие органа государственного контроля либо соответствующего должностного лица, с которым закон связывает определенные правовые последствия. Эти документы имеют свое наименование (представление, предписание, лицензия, реестр, акт ревизии, формы отчетности и т.п.). Вне правовой формы, установленной законодательством, государственного воздействия не существует. Акт публичного контроля представляет собой действие уполномоченного органа, фиксирующего в соответствии с законом определенное правовое состояние хозяйствующего субъекта, на основе которого только и может осуществляться его последующая предпринимательская деятельность.

4.5.3. Макроконтроль состояния рынка товаров, работ и услуг

Выяснение конкретных направлений деятельности Российского государства по правовому обеспечению его контрольных полномочий в области предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности требует определения хозяйственно-правового характера прав и обязанностей органов государственного контроля и субъектов предпринимательской деятельности. В связи с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" работа по определению компетенции последних в области контроля за законностью предпринимательской деятельности значительно упростилась, поскольку четко определены контрольные полномочия об отношении объектов, однако ими не всегда являются предпринимательские отношения. Поэтому приходится находить иные критерии. Норма п. 3 ст. 2 ГК РФ о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Подобная "каучуковая" норма, которыми изобилует ГК РФ, затрудняет применение контрольных полномочий к субъектам предпринимательства, поскольку гражданским законодательством регулируются только предпринимательские отношения, основанные на равенстве и автономии воли их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ).
Анализ же законодательства показывает, что в законах, изданных в развитие или в соответствии с ГК РФ, в единстве, в комплексе решаются вопросы взаимоотношений как между самими предпринимателями, так и между ними и организациями государственного контроля. Федеральная антимонопольная служба осуществляет согласование создания, реорганизации и ликвидации коммерческих или некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках, приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или в пользование основных производственных средств и нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности (п. 5.3.3.1 и 5.3.3.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331)- *(источник № 190). Разве в этих случаях не складываются предпринимательские отношения контрольного типа между федеральным органом исполнительной власти и индивидуальным предпринимателем (коммерческой организацией), без реализации которого нет движения (возникновение, развитие и прекращение) деятельности самих предпринимателей. Приведенные и подобные им нормы никак нельзя отнести к обычным административно-правовым отношениям, так как их содержанием является не управление, а регулирование предпринимательской деятельности. Как в административном праве имеются отношения, построенные на основе координации субъектов, так и в предпринимательском (хозяйственном) праве есть отношения между органами государственной власти и предпринимателями, которые не основаны на власти и подчинении. Не случайно, что защита нарушенных и оспариваемых прав в этих случаях может осуществляться только арбитражным судом, а не в административном порядке. Естественно, что в сферу предпринимательских отношений с участием органов государственной власти и местного самоуправления не могут включаться чисто административные отношения (например, по контролю за пожарной безопасностью или санитарно-эпидемиологическим благополучием населения).
Вопрос об идентификации предпринимательских отношений в сфере контроля за правомерностью их осуществления имеет важное теоретическое и практическое значение. Это и определение предмета и сферы действия предпринимательского права и законодательства, это и определение отраслевой принадлежности прав и обязанностей предпринимателей, это и защита их прав в суде от неправомерных действий органов публичного контроля. Неопределенность правового статуса предпринимателя в законе (и прежде всего вследствие отсутствия Предпринимательского кодекса как кодифицированного акта) приводит на практике к тому, что за одно и то же правонарушение он несет и имущественную, и административно-правовую ответственность, притом как организация, так и должностное лицо, а иногда еще и уголовную ответственность.
Контроль государства за состоянием и развитием рынка основывается на правовом регулировании воздействия на хозяйственную деятельность самостоятельных предпринимателей, определении оснований и пределов публичного вмешательства в нее. В последние годы приняты федеральные законы и иные правовые акты, значительно усиливающие роль государства в установлении и развитии рынка, и прежде всего его инфраструктуры. Реформирование железнодорожного транспорта и электроэнергетики в значительной степени переводит эти важнейшие отрасли экономики России из состояния естественного монополизма в состояние конкурентного рынка, при этом роль и значение регулирования отношений перевозчиков, владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта в лице ОАО "Российские железные дороги" и федеральных органов исполнительной власти значительно возрастает. Отношения, которые раньше носили внутрᴎϲистемный технологический характер, ныне становятся договорными, где одной из сторон выступает государственный орган- *(источник № 191).
С учетом конституционного устройства Российского государства и функционирования частной, государственной и муниципальной форм собственности можно выделить общее государственное воздействие на предпринимательскую деятельность, осуществляемое незавᴎϲимо от формы собственности, и особенное (особое), когда государство выступает как собственник своего имущества. Соответственно различаются виды государственного контроля - общий и особенный (особый). Контроль за предпринимательской деятельностью в сфере муниципального хозяйства строится по той же схеме, что и государственный контроль, хотя и составляет самостоятельный блок публичного воздействия. Названные виды контроля более подробно рассматриваются в отдельных сферах предпринимательской деятельности.
За деятельностью государственного и муниципального унитарного предприятия орган, осуществляющий полномочия собственника, и другие уполномоченные органы ведут тотальный, всеобщий контроль. В ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" определены права собственника имущества унитарного предприятия. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 940 "О полномочиях органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества государственного унитарного предприятия" предусмотрено, что ряд полномочий будут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых они находятся, а остальные - Министерство имущественных отношений РФ (ныне Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом)- *(источник № 192). В частности, отраслевые органы определяют цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия; порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия, утверждают его бухгалтерскую отчетность и отчеты- *(источник № 193).

4.5.4. Внутрикорпоративный контроль

Как коммерческие, так и некоммерческие организации осуществляют внутренний контроль за своей деятельностью, прежде всего хозяйственно-финансовой. В хозяйственных товариществах это выражается в том, что полномочия на ведение дел товарищества, предоставленные одному или нескольким участникам, могут быть прекращены судом по требованию одного или нескольких других участников товарищества при наличии к тому серьезных оснований, в частности вследствие грубого нарушения уполномоченным лицом (лицами) своих обязанностей или обнаружившейся неспособности его к разумному ведению дел. На основании судебного решения в учредительный договор товарищества вносятся необходимые изменения (п. 2 ст. 72 ГК РФ). В федеральных законах о хозяйственных обществах и производственных кооперативах есть специальные главы и положения, касающиеся контроля за финансово-хозяйственной деятельностью и других сторон работы этих частных коллективных предпринимателей, на чем остановимся ниже.
В Федеральном законе "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что некоммерческая организация ведет учет доходов и расходов по предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 24), а размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны (п. 2 ст. 32).
Стандарты корпоративного поведения, неотъемлемой частью которых является корпоративный контроль, применимы к хозяйственным обществам всех видов, но в наибольшей степени они важны для акционерных обществ, как указывается в Кодексе корпоративного поведения (ККП) от 5 апреля 2002 г., рекомендованном распоряжением ФКЦБ от 4 апреля 2002 г. N 421/р. Хотя многие вопросы, связанные с осуществлением внутрикорпоративного контроля, основываются на этических нормах, ряд положений Федерального закона "Об акционерных обществах" представляет собой свод юридических правил по корпоративному контролю.
В главе XII Закона в качестве органа, осуществляющего контроль за финансово-хозяйственной деятельностью акционерного общества, называется ревизионная комиссия. Компетенция ее по вопросам, не определенным законом, определяется уставом акционерного общества, а порядок ее деятельности - внутренним документом общества, утвержденным общим собранием акционеров. Члены ревизионной комиссии вправе затребовать от должностных лиц общества необходимые для годовой или внеплановой проверки финансовые и другие документы. Ревизионная комиссия общества вправе потребовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Аудиторская организация осуществляет проверку финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" на основании договора, заключаемого с акционерным обществом.
Корпоративные отношения внутри акционерного общества - связи взаимного контроля между обществом и акционерами. Они касаются различных сторон: обязанность общества по выплате дивидендов, согласование совершения крупных сделок с советом директоров или общим собранием акционеров, обжалование акционером в суд общего решения акционеров, выкуп акций обществом по требованию акционеров, ответственность членов совета директоров, единоличного исполнительного органа за убытки, причиненные обществу, и т.п. О корпоративных отношениях можно говорить только применительно к хозяйственным обществам, притом в отношениях между акционерами и самим обществом, т.е. внутрихозяйственные отношения как один из предметов предпринимательского права - более широкое понятие.
Широкое понимание корпоративных отношений, предложенное Н.В. Козловой, представляется ошибочным- *(источник № 194). По ее мнению, "специфика корпоративных отношений, существующих между юридическими лицами, его учредителями (участниками

Контроль - одно из средств гос. регулирования экономики и ПД Поскольку гос. контроль осуществляется гос. органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти. Гос. контроль в сфере ПД представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением ком. и неком. организациями требований норм. актов при осуществлении ПД.Разновидностью контроля является надзор, который подразделяется на общий надзор прокуратуры за собл. Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, в том числе в сфере хоз. деят-ти, и адм. надзор.

Виды контроля различаются в завис. от оснований его классификации. Так,объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и спец. контроль(напр. валютный, налоговый, бюджетный).В завис. от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварит. контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров ПД. Текущий контроль преследует цель оценки реально осущ. ПД.. Послед. контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений гос. органов в сфере ПД и соответст. результатов.В завис. от того, кем осущ. контроль и хар-ра полномочий контролир. органов, выделяются : контроль Президента РФ; контроль органов законод. (представительной) власти; контроль органов исп. власти; контроль органов суд. власти.С точки зрения предмета пр. права наиб. интерес представляет непоср. контроль за осущ. ПД. К непосредственному контролю за ПД следует отнести, например, контроль лицензир. органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий. Непосредственный гос. контроль за ПД предусмотрен при межд. автомоб. перевозках.

Видами контроля являются :1) в завис. от объема проверяемой деят-ти: а) общий контроль;б) спец. контроль;2) в зависимости от стадииконтроля и цели проверки: а) предварительный;б) текущий;в) последующий;3 ) в завис. от того, кем осущ. контроль , и характера полномочий контролирующих органов различают контроль:а) Президента РФ;б) органов законод. (представительной) власти;в) органов исп. власти;г) органов судебной власти;4 ) налоговый; 5) валютный ;6) бюджетный ;7) банковский и страховой надзор ;8) транспортный; 9) государственный, осуществляемый администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях портов;10) государственный, осуществляемый в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;11) таможенный;12) иммиграционный;13) лицензионный,14) безопасности при использовании атомной энергии;15) за обеспечением защиты государственной тайны;16) санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль в переходах Гос. границы РФ;17) объектов, которые признаются в соответствии с законодательством опасными, а также особо важных и режимных объектов;18) оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, правосудия, прокурорский надзор;19) государственный метрологический.

Позитивное государственное регулирование экономики и предпринимательства неразрывно связано с государственным контролем (или, что то же самое в данном контексте,- надзором) за предпринимательской деятельностью. Различные отступления от установленных требований неизбежны по причинам объективного и субъективного характера. Нарушения в сфере предпринимательства могут затрагивать как интересы отдельных лиц: контрагентов, партнеров, клиентов, потребителей,- так и публичные интересы. Назначение государственного контроля (надзора) не только и не столько в том, чтобы применять к субъектам предпринимательской деятельности, допустившим нарушения, какие-либо санкции, сколько в том, чтобы выявить причины нарушений и предоставить предпринимателям возможность устранить эти причины и продолжать заниматься предпринимательской деятельностью в своих интересах и в общеполезных целях.

Контроль и надзор в сфере предпринимательства - это одна из функций государственного регулирования, под которой понимается осуществление действий по проверке исполнения и соблюдения субъектами предпринимательской деятельности установленных действующим законодательством общеобязательных правил поведения. Специально для осуществления государственного контроля и надзора в ходе административной реформы, закрепленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и рядом последующих Указов Президента РФ, в системе федеральных органов исполнительной власти выделены государственные органы такого вида как федеральные службы по надзору. Основная функция федеральной службы по надзору - функция по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Соответственно и название этих федеральных служб свидетельствует и об их основных задачах, и о сфере их деятельности; например: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору и др. Как правило, федеральные службы по надзору наделяются правоприменительными функциями и некоторыми другими функциями, а функции по контролю и надзору закреплены также и за другими федеральными службами; это относится к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службе по труду и занятости (ФСТЗ) и ряду других федеральных служб.

Кроме федеральных служб, компетенцией по контролю и надзору в сфере предпринимательства обладают и другие государственные органы исполнительной власти. Это прежде всего Прокуратура РФ, которая осуществляет прокурорский надзор за исполнением действующих на территории РФ законов и других нормативных правовых актов. Согласно п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (Закон РФ от 17 января 1992 г. в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»), «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором». Правовыми инструментами осуществления надзорных функций Прокуратуры являются:

протест прокурора, который приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт;
представление об устранении нарушений закона, которое вносится в орган или должностному лицу, имеющие полномочия по устранению допущенных нарушений;
постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении;
участие в рассмотрении дел судами.

Согласно п. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. К субъектам предпринимательской деятельности органы прокуратуры предъявляют в арбитражном суде требования о взыскании штрафов за нарушения, предусмотренные, в частности, главой 14-ой КоАП РФ «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», а также участвуют при рассмотрении других споров, связанных с предпринимательской деятельностью.

Другие федеральные органы государственной власти и государственные органы субъектов РФ вправе осуществлять контроль и надзор за предпринимательской деятельностью только в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством.

При осуществлении контроля и надзора между компетентными государственными органами, с одной стороны, и субъектов предпринимательской деятельности, с другой стороны, возникают публичные правоотношения, в которых орган государственного контроля реализует свои властные полномочия, а субъект предпринимательской деятельности занимает положение лица, обязанного подчиниться предписаниям государственного органа и выполнить его требования. С учетом неравного правового положения органов государственной власти и субъектов предпринимательской деятельности большое значение приобретают правовые гарантии прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности в сфере публично-правовых отношений. Таким правовым гарантиям уделяется большое внимание в действующем законодательстве. Общей правовой гарантией является запрет на совершение органами государственной власти и органами местного самоуправления актов и действий, направленных на ограничение конкуренции. В частности, как указано в п. 2 ст. 15 Закона «О защите конкуренции», запрещается … «наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами».

Детальному правовому регулированию подвергается порядок осуществления контроля и надзора компетентными государственными органами; регулируются прежде всего процедуры проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов. Эти процедуры применительно к различным сферам экономических отношений регулируются соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Например, порядок налоговых проверок урегулирован Налоговым кодексом РФ (ст.ст. 87-103), порядок проведения проверок и ревизий органами милиции в связи с получением данных, указывающих на признаки преступления, урегулирован Инструкцией о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел России (МВД) от 2 августа 2005 г. № 636.

Процедурным вопросом проверок и правовым гарантиям хозяйствующих субъектов специально посвящен Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Как следует из названия Закона, он регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) уполномоченными государственными органами, а также муниципальными органами.

По кругу регулируемых отношений действие Закона ограниченно определенными рамками. Во-первых, Закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Во-вторых, Закон не применяется к тем отношениям, в сфере которых порядок контроля урегулирован специальным относительно данного Закона законодательством. Виды контроля (надзора), на которые не распространяется действие Закона, перечислены в п. 3 и 4 ст. 1: налоговый, валютный, финансово-бюджетный, таможенный, иммиграционный, лицензионный контроль и некоторые другие виды контроля. В результате названных ограничений сфера применения Закона оказывается весьма суженной.

Вряд ли такое построение законодательства в этой области можно признать оптимальным. Было бы целесообразно придать нормам Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ значение общих положений с тем, чтобы специальные нормы о порядке осуществления государственного контроля, содержащиеся в других федеральных законах, были бы согласованы с положениями Закона № 294-ФЗ.

В Законе (ст. 3) закреплены принципы защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля; к ним, в частности, относятся: презумпция добросовестности юридического лица и индивидуального предпринимателя, соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля, возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля, нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный законодательством, ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора).

Проверки, проводимые при осуществлении государственного контроля на основании Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, делятся на два вида: плановые и внеплановые.

Плановая проверка (плановое мероприятие по контролю) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля может быть проведена не чаще, чем один раз в три года. Так же и относительно субъекта малого предпринимательства первая плановая проверка может быть проведена не ранее, чем через три года с момента его государственной регистрации.

Внеплановые проверки (внеплановые мероприятия по контролю) могут проводиться в исключительных случаях, прежде всего, для проверки исполнения хозяйствующим субъектом предписаний об устранении нарушений, выявленных при проведении плановых проверок. Решение уполномоченного государственного органа о проведении внеплановой проверки должно быть мотивировано конкретными причинами.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели при проведении проверок наделяются определенными правами. В частности, должностные лица и представители хозяйствующих субъектов имеют право:

непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
получать информацию, предоставление которой предусмотрено … Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами;
знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора);
обжаловать действия (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 21 Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ).

Если при проведении проверок хозяйствующему субъекту причинен вред, он подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. При определении размеров убытков учитываются расходы хозяйствующего субъекта, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты, которые произведены или должны быть произведены для получения квалифицированной юридической или иной профессиональной помощи.

Естественно, что хозяйствующие субъекты вправе осуществлять защиту своих прав, в том числе в связи с проведением мероприятий по государственному контролю (надзору), в судебном или административном порядке. В Законе от от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ подчеркивается, что в защиту прав хозяйствующих субъектов обращаться в суд могут объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные некоммерческие организации, причем эти обращения могут быть направлены в суд … «в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ст. 24).

Такие правовые возможности являются достаточно эффективными правовыми гарантиями, обеспечивающими защиту прав и интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок их деятельности государственными органами исполнительной власти.

Контроль - одно из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.

Государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности .

Разновидностью контроля является надзор, который подразделяется на общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор .

Согласно науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:

а) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

б) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;

в) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.

Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.

В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются:

Контроль Президента РФ;

Контроль органов законодательной (представительной) власти;

Контроль органов судебной власти.

Все виды контроля так или иначе влияют на предпринимательскую деятельность.

Например, на нее оказывает влияние деятельность Счетной палаты РФ, задачами которой являются, в частности:

Организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

Определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (хотя напрямую она не связана с контролем за предпринимательской деятельностью, однако оказывает существенное влияние на деятельность предпринимателей).

Значение налогового контроля для предпринимательской деятельности огромно. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.

С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

Лицензирующие органы в пределах компетенции вправе:

Проверять деятельность лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;

Запрашивать и получать от лицензиата объяснения и справки по вопросам, возникающим при проверках;

Составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

Выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

Выносить предупреждение лицензиату;

Осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия.

Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках.

Основные направления валютного контроля:

а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке РФ;

в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами валютного контроля и их агентами.

Органы и агенты валютного контроля в пределах своей компетенции:

а) контролируют проводимые в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютные операции, соответствие этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также соблюдение ими актов органов валютного контроля;

б) проверяют валютные операции резидентов и нерезидентов в Российской Федерации.

Органы валютного контроля определяют порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

Важнейшим этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) явилось принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.

Предмет действия названного Закона ограничен понятием государственного контроля (надзора), определение которого содержится в Законе и суть которого состоит в проведении проверки выполнения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

К числу обязательных относятся, например, требования, установленные государственными стандартами, обеспечивающие безопасность продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества людей, техническую и информационную совместимость, взаимозаменяемость продукции, единство методов их контроля и маркировки; обязательные требования к безопасности товаров (работ, услуг) устанавливаются также санитарными и ветеринарными правилами и нормами и др.

Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля (п.1 ст.3 Закона).

Исходя из анализа норм Федерального закона можно назвать следующие органы федеральной исполнительной власти, которые должны руководствоваться указанным Законом при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к товарам (работам, услугам): Госстандарт России, Госстрой России, Минздрав России, Минэкономразвития России, МАП России, Минсельхоз России и некоторые другие.

Следует особо отметить закрепление в Законе принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), к числу которых относятся:

- презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

Открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

Установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

Соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

Ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства РФ и др.

К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по контролю. К их числу относятся, в частности, требования о том, что продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц, а также то, что в отношении одного юридического лица, в том числе предпринимательской организации, или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

С учетом всевозрастающего числа саморегулируемых организаций установлено, что в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации, солидарно несущих в соответствии с уставными документами субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный членами указанной организации вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования, устанавливается порядок государственного контроля (надзора), предусматривающий проведение плановых мероприятий по контролю в отношении 10% от общего числа членов саморегулируемой организации, но не менее чем в отношении двух ее членов, определяемых по выбору органа государственного контроля (надзора).

В случае выявления нарушений обязательных требований членами саморегулируемой организации должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны при проведении плановых мероприятий по контролю сообщить саморегулируемой организации о выявленных нарушениях.

К числу дополнительных гарантий прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля следует отнести ряд ограничений, устанавливаемых Законом , при проведении соответствующих мероприятий, в соответствии с которыми должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:

Проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;

Осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

Требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

Требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

Распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;

Превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право:

Непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

Получать информацию, предоставление которой предусмотрено рассматриваемым Законом и иными нормативными правовыми актами;

Знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора);

Обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают по требованию органа государственного контроля (надзора) присутствие своих должностных лиц, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований, и (или) своих представителей при проведении мероприятий по контролю.

Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению.

Заявления об обжаловании действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке, установленном законодательством РФ.

Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства РФ, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством РФ.

В настоящей главе в силу ограниченности объема учебника рассмотрены лишь отдельные средства государственного регулирования предпринимательства. Не меньшее значение имеют и иные инструменты регулирования, например такие, как бухгалтерский учет и отчетность, цена, государственный заказ и др.

Краткие выводы

1. Государственное регулирование - объективная необходимость развития рыночной экономики. Степень государственного регулирования зависит от уровня развития рыночных отношений.

2. Четкое формулирование и закрепление в нормативных актах государственной экономической политики - необходимое условие эффективного применения средств и методов государственного регулирования экономики.

3. Правовое обеспечение рыночных отношений - средство государственного регулирования экономики. Применение средств государственного регулирования возможно лишь в правовых формах.

4. Необходимое условие эффективного государственного регулирования - учет интересов субъектов рыночных отношений.

5. Государственный сектор экономики - важная составная часть рынка и инструмент государственного регулирования.

6. При государственном регулировании сочетаются как прямые, так и косвенные методы.

7. Прогнозирование и планирование - инструменты не только командно-административной, но и рыночной экономики.

8. Государственный контроль и надзор - эффективное средство государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности.

Ахмедов Эльдар Миралиевич,
ЧОУ ВПО Омская Юридическая Академия, г.Омск

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями .

Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.
До настоящего времени не закреплены нормативно определения контроля и надзора. Не выработана и общая научная позиция.
Ряд ученых полагает, что надзор является разновидностью контроля который подразделяется на два вида: общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор.

По мнению Резиной Н.А., отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых актах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике .

В науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:
1) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
2) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;
3) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах .

Необходимо учитывать, что действующее законодательство не всегда учитывает различия между контролем и надзором. Так, например ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, по существу, ставит знак равенства между контролем и надзором при защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.
В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Все виды контроля, так или иначе, влияют на предпринимательскую деятельность.
Особое значение для предпринимательской деятельности имеет налоговый контроль. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.
С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках .

Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.
Важнейшим этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) явилось принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) , который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.
Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля (п.3 ст.1).

Следует особо отметить закрепление в Законе принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении определенных мероприятий государственного контроля (надзора).
К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по проверке .
К числу дополнительных гарантий прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля следует отнести ряд ограничений, устанавливаемых Законом, при проведении соответствующих мероприятий.
Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению.

Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
Заявления об обжаловании действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке, установленном законодательством РФ.
Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства РФ, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством РФ.
В настоящей статье рассмотрены лишь отдельные средства государственного регулирования предпринимательства.

Подводя итог, следует сделать вывод, что проблема создания эффективного механизма государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой важную задачу государства. В то же время попытки ее решения не носят системного характера. Так, остались неразрешенными проблемы малой эффективности системы контроля (надзора). Как показывает анализ правоприменительной практики, при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий нередко нарушаются права субъектов предпринимательства со стороны публичных органов власти, что влечет за собой неблагоприятные последствия для хозяйствующих субъектов. Среди наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) можно назвать нарушение сроков проведения контроля, нарушение порядка привлечения к ответственности, осуществление проверок без соответствующего правового основания и т.д.
В связи с этим на современном этапе развития экономики необходимо создать оптимальную систему контроля и надзора, которая обеспечит как дальнейшее развитие предпринимательства в России, так и его добросовестность и качество.