А.С. АЛЕКСАШИН, аспирант МГИМО (У) МИД России Качество государственного управления в современной России далеко отстает даже от текущих потребностей, не говоря о том, чтобы соответствовать довольно ясным и неизбежным задачам модернизации. В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива. Сделать эту систему эффективной и понятной для граждан призваны административные регламенты.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

А.С. АЛЕКСАШИН,

аспирант МГИМО (У) МИД России

Качество государственного управления в современной России далеко отстает даже от текущих потребностей, не говоря о том, чтобы соответствовать довольно ясным и неизбежным задачам модернизации. В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива. Сделать эту систему эффективной и понятной для граждан призваны административные регламенты.

Ключевые слова: административные регламенты, права человека, государственное управление, органы исполнительной власти, коррупция, гражданское общество.

To a question on a role of administrative regulations in the conditions of government modernization in the Russian Federation

A.S. Aleksashin.

Quality of the government in modern Russia far lags behind even current requirements, without speaking about corresponding to clear enough and inevitable problems of modernization. Now the system of control and supervising functions in enforcement authorities is difficult, superfluous, is not transparent and inconsistent. To make this system effective and clear for citizens administrative regulations are called.

Keywords: administrative regulations, human rights, the government, enforcement authorities, corruption, a civil society.

Модернизация всех сторон жизни общества немыслима без модернизации властных институтов и, прежде всего, государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти. Именно государство, опираясь на демократический потенциал современной России, обязано возглавить и провести радикальные преобразования, которые должны вывести нашу страну в число лидеров экономического роста, сформировать и реализовать высочайшие социальные стандарты, без которых восстановление и развитие человеческого потенциала России в принципе невозможно.

Между тем качество государственного управления в современной России далеко отстает даже от текущих потребностей, не говоря о том, чтобы соответствовать довольно ясным и неизбежным задачам модернизации. В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива: контрольные функции (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации и т.д.) пересекаются с надзорными (проведение проверок, наложение взысканий, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, приостановление деятельности и т.д.). Это приводит к усилению административного давления, увеличению количества административных ограничений деятельности организаций, в том числе, предпринимательской деятельности.

Такое положение становится нетерпимым. Поэтому следование политике модернизации предполагает опережающую модернизацию государственного управления, устранение свойственных ему недостатков, преодоление коррупции, обеспечение открытости и органичных взаимосвязей с институтами гражданского общества, развитие прогрессивных форм и методов управленческой деятельности.

Определенные шаги в этом направлении намечались в ходе провозглашенной в начале века административной реформы. Результаты ее, однако, оказались менее впечатляющими, чем это ожидалось сначала. В то же время были и ощутимые достижения, к числу которых следует, бесспорно, отнести развитие процедурных форм организации государственного управления, в частности, широкое распространение в практике органов исполнительной власти особого рода управленческих решений, получивших название административных регламентов.

Сравнительная полнота, точность и четкость содержания таких устанавливающих административные процедуры актов управления, как административные регламенты, могут рассматриваться в качестве юридической гарантии субъективных публичных прав граждан (организаций), что неоднократно подчеркивалось высшим политическим руководством страны. Разработке и внедрению административных регламентов как отдельной антикоррупционной мере придается большое значение в рамках проводимой борьбы с коррупцией. Актуальность проблемы административных регламентов вызвана также бурным ростом числа административных регламентов.

В 2007 г. планировалось до 2010 г. внедрить в практику почти всех федеральных органов исполнительной власти около 500 административных регламентов.

Официально их появление связывается с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Даже прямое обращение к тексту постановления позволяет утверждать, что рассматриваемые процедурные государственно-управленческие акты явились отчетливым шагом в плане совершенствования деятельности органов исполнительной власти.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами или иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Иными словами, с помощью административных регламентов резко суживается сфера административного усмотрения и осуществляется целевая привязка комплекса административных решений и действий к обеспечению реализации конкретных государственных функций или услуг. При этом регламенты имеют статус подзаконных актов, разрабатываемых органами исполнительной власти, в чьей компетенции находятся те или иные функции и услуги.

При разработке административных регламентов эти органы должны предусматривать оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), включая:

Упорядочение административных процедур и административных действий;

Устранение избыточных административных процедур и действий;

Сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе, путем реализации принципа «одного окна»., расширения использования информационно-коммуникационных технологий;

Сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) и отдельных административных процедур и административных действий, даже если большие сроки были предусмотрены действующим законодательством;

Установление конкретной ответственности должностных лиц при исполнении предусмотренных регламентом процедур.

Приоритетным становится предоставление государственной услуги в электронной форме.

Кроме того, предусмотрено, что результаты анализа практики применения административного регламента размещаются в сети «Интернет» на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, а также федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги). Таким образом, практика применения административных регламентов становится достоянием общественности и специалистов, что способствует развитию обратных связей и дальнейшему совершенствованию государственного управления.

Понятно, что все это свидетельствует о прогрессивной направленности практики использования административных регламентов. Особенно важно здесь отметить жесткую привязку процедур и решений к конкретным функциям и оказанию конкретных услуг при минимальных издержках и использовании прогрессивных управленческих, в том числе современных, информационных технологий.

При этом административный регламент становится своего рода источником и действенным способом воздействия на систему ведомственного нормотворчества, поскольку одновременно с утверждением административного регламента должны вноситься изменения в ведомственные нормативные правовые акты, должна проводиться их систематизация и необходимая коррекция.

Если во время разработке проекта административного регламента появляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента должен разрабатываться и утверждаться одновременно с проектами таких актов.

Из сказанного следует, что административный регламент осуществления государственной функции или предоставления государственной услуги - это нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий и сроки (административные процедуры), обеспечивающий исполнение государственных функций или предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Это - особые акты управления, содержащие нормы административного права, устанавливающие внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные процедуры. Как следует из изложенного, административные регламенты принимаются для выполнения особых задач. Как правило, существует особый порядок их принятия, пример которого содержится в упомянутом постановлении Правительства РФ № 679.

Анализ практики применения административных регламентов проводят федеральные министерства и ведомства, другие организации с целью установления:

а) соответствия исполнения административного регламента требованиям к качеству и доступности предоставления государственной услуги. При этом подлежит установлению оценка потребителями государственной услуги характера взаимодействия с должностными лицами государственных органов, качества и доступности соответствующей государственной услуги (срок предоставления, условия ожидания приема, порядок информирования о государственной услуге и т.д.);

б) обоснованности отказов в предоставлении государственной услуги;

в) выполнения требований, предъявляемых к оптимальности административных процедур. При этом подлежат установлению отсутствие избыточных административных действий, возможность уменьшения сроков исполнения административных процедур и административных действий;

г) соответствия должностных регламентов ответственных должностных лиц, участвующих в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), административному регламенту в части описания в них административных действий, профессиональных знаний и навыков;

д) ресурсного обеспечения исполнения административного регламента;

е) необходимости внесения в него изменений.

Административные регламенты, несмотря на то, что содержащиеся в них административные процедуры развивают материально-правовые предписания различной отраслевой принадлежности, относятся к актам управления. Они содержат нормы административного права, устанавливают разного рода внешние и внутриорганизационные управленческие процедуры.

Отличительной чертой административных регламентов является их комплексность, детальность и глубина регулирования процедур, которые являются прямым следствием нацеленности на реализацию вполне определенных функций или услуг и вполне детальным регулированием совокупности необходимых для этого управленческих действий. В данном случае важно отметить, что административные регламенты в содержательном аспекте концентрируют в себе различные полномочия государственных органов. При этом исходная функциональная направленность регламента влечет за собой конкретизацию необходимых для достижения регламентных целей полномочий и ответственности должностных лиц, а следовательно, сужает поле их административного усмотрения в рамках реализации функций или услуг, достижение или оказание которых регулируются регламентом.

Безусловно, всякая регламентация управленческих процедур должна иметь свои пределы, поскольку избежать усмотрения в ходе управленческой деятельности невозможно, да и далеко не всегда это целесообразно, поскольку может вызвать излишнюю заурегулированность управления и снижение его эффективности. В этой связи необходимо отметить, что административные регламенты нормативны и при правильном подходе к их созданию оставляют достаточное место для проявления инициативы и самостоятельности должностных лиц.

Вместе с тем, стремясь детально регламентировать управленческие процедуры в целях пресечения противоправных проявлений, можно достичь и противоположного эффекта, когда множественность регламентов в отношении различных управленческих функций будет входить в противоречие с основными целями и задачами управления и повлечет за собой внутреннюю противоречивость всего управленческого процесса. В этой связи следует четко определять сферу необходимого существования административной регламентации и не злоупотреблять этим, без сомнения, необходимым и доказавшим свою эффективность инструментом государственно-управленческой практики. Кроме того, развитие административной регламентации функций и услуг в органах исполнительной власти делает актуальной задачу их систематизации и унификации и в отдельном органе исполнительной власти, и в их совокупности.

Вполне очевидна антикоррупционная направленность административных регламентов, которые делают административные процедуры прозрачными и снижают риски неправомерных действий должностных лиц в ходе их осуществления.

Множество действующих в настоящее время регламентов поддается классификации по различным основаниям. Они могут иметь общенаправляющее значение и приобретать в силу этого характер типовых. В то же время наибольшая часть регламентов носит конкретный в отношении тех или иных функций и услуг характер. Поскольку административные регламенты регламентируют государственное управление в различных сферах, они могут быть классифицированы применительно к каждой из них. Более того, возможна дальнейшая классификация административных регламентов внутри отдельных укрупненных сфер государственного управления.

Весьма продуктивным может быть применение административных регламентов во внутриорганизационной деятельности масштабных по формам деятельности и объему реализуемых властных полномочий органов исполнительной власти. Примером может служить один из старейших административных регламентов - Регламент Правительства Российской Федерации. В качестве общих положений в Регламенте представлены правовые основы деятельности Правительства, основные направления его деятельности и взаимодействия с другими органами государственной власти, а также общие вопросы доступа средств массовой информации к сведениям о деятельности Правительства.

Регламент содержит детальную проработку вопросов планирования и организации деятельности Правительства вплоть до планирования его заседаний, включая подготовку и проведение необходимых для этого мероприятий. Особое внимание уделено порядку исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах его заседаний, поручений Президента России и Председателя и заместителей Председателя Правительства. Регламент регулирует порядок подготовки и рассмотрения проектов актов в Правительстве, его законопроектную деятельность, создание и порядок работы правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов, участие Правительства в деятельности Федерального Собрания другие вопросы.

Представляется, что наличие подобных регламентов целесообразно для всех органов исполнительной власти. Такого рода административные регламенты могли бы служить особым инструментом реализации основополагающих для каждого из них положений. Кроме того, все другие административные регламенты органов исполнительной власти получили бы в связи с этим определенную иерархию, что позволило бы упорядочить совокупность управленческих процедур, реализуемых органами исполнительной власти.

Юридическая форма административного регламента могла бы шире использоваться при регламентации функций должностных лиц. Во многих случаях должностные регламенты могли бы заменить действующие ныне должностные инструкции либо, если в этом есть необходимость, выступить особой формой их конкретизации применительно к наиболее важным функциям должностных лиц.

В целом же принципиальное отличие административных регламентов федеральных органов исполнительной власти от актов управления заключается в комплексности, сравнительной полноте и глубине регулирования административных процедур. Данные свойства административных регламентов обусловлены не только определением исчерпывающего перечня административных действий, административных процедур и требований к порядку их совершения, в том числе, путем установления конкретных сроков, но и углубленной детализацией процедур по субъектам-исполнителям, с доведением до уровня конкретных должностных лиц. Подобная детализация достигается за счет развития положений административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в должностных регламентах государственных служащих - индивидуальных актах административно-трудового (служебного) характера, которые введены законодательством о государственной гражданской службе и должны со временем заменить собой должностные инструкции.

При анализе современных административных регламентов органов исполнительной власти нельзя не отметить, что в них раскрывается содержательная сторона деятельности властных структур, наиболее тесно связанная с разнородными объектами государственного управления. В силу этого административные регламенты способствуют открытости государственного управления и снятию барьера отчужденности власти от субъектов гражданского общества, что является родовой болезнью российского государственного управления. Для проведения в жизнь политики модернизации это особенно важно, поскольку должно способствовать раскрепощению инициативы, поиску новых форм и методов работы, превращению государства в проводника инноваций во все сферы жизни общества. Итак, подчеркнем, что возникшие в ходе административной реформы процедурные формы государственного управления, в числе которых заметное место принадлежит административным регламентам, доказали свою эффективность и должны получить развитие при модернизации современной управленческой практики.

Библиография

1 См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

2 См.: Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. - Воронеж, 2009. С. 9.

Поделитесь статьей с коллегами:

Федеральный закон «О противодействии коррупции» определил противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

• - по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
• - выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
• - минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Подобное определение такой деятельности подразумевает, что в России провозглашена стратегия противодействия коррупционной преступности с опорой главным образом на репрессивные меры, осуществляемые в рамках уголовного судопроизводства. Бесспорно, преступники должны привлекаться к ответственности, предаваться суду, отбывать наказания. Но это практически не влияет на само явление коррупции. Международная и отечественная практика свидетельствуют о малоэффективное™ подобного подхода. Такой вывод объясняется тем, что основные силы объективно направляются на борьбу с коррупционерами, т.е. фактически на ликвидацию последствий уже совершенных преступлений. Поэтому стратегическим направлением борьбы с коррупционной преступностью должна стать система правовых, организационных, экономических и воспитательных мер по устранению причин, порождающих коррупционную преступность, т.е. антикоррупционная профилактика.

1. Правовые меры.

Изучение отечественной антикоррупционной нормативной базы и других документов в этой сфере свидетельствует о том, что реализация заложенных в них мероприятий требует соответствующего обеспечения, в том числе правового.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы при приоритете правил международного договора. Именно поэтому изучение международных конвенций, зарубежного антикоррупционного законодательства и опыта его применения в зарубежных странах необходимы для наиболее эффективного внутреннего нормотворчества. Наличие полноценного законодательства по противодействию коррупции, его соответствие международно-правовым стандартам являются фундаментом системы предупреждения коррупционной преступности.

В связи с этим полезной представляется разработка следующих направлений правового регулирования, положительно зарекомендовавших себя в зарубежных, наименее коррумпированных, странах:

• - в Финляндии, Дании, Швеции, Нидерландах - касающихся численности государственного аппарата; государственной службы; системы прав и обязанностей должностных лиц, включая кодексы корпоративной этики;
• - Канаде, Великобритании, США - касающихся ограничения представителей бизнеса в политической жизни; поведения парламентариев;
• - Японии - касающихся отстраненности чиновников от частного бизнеса; законодательно прописанной процедуры требования населением проверки деятельности и увольнения как выборных должностных лиц, так и ответственных чиновников;
• - Южной Корее - касающихся возможности контролировать через Интернет процесс рассмотрения своих обращений государственными чиновниками.

Представляется полезным и опыт Республики Казахстан, чей Уголовный кодекс устанавливает негативные последствия для лица, виновного в совершении коррупционного преступления:

• - пожизненное лишение права занимать определенные должности;
• - невозможность применения условного осуждения;
• - невозможность освобождения от ответственности в связи с примирением сторон или истечением сроков давности.

Анализ международного опыта противодействия коррупционной преступности позволяет сформулировать вывод о том, что эффективность такой деятельности была достигнута за счет:

• - упрощения бюрократических процедур;
• - введения административных регламентов деятельности;
• - соблюдения нравственных и этических стандартов в сфере оказания государственных услуг;
• - повышения престижа государственной службы;
• - создания специализированных служб противодействия коррупции.
• 2. Организационные меры предусматривают:
  • - совершенствование статистического учета коррупционных преступлений с целью получения объективных масштабов коррупционной преступности. Как указывалось выше, перечень статей УК РФ, предусматривающих ответственность за преступления коррупционной направленности, определяется совместным Указанием Генеральной прокуратуры РФ и МВД России. В связи с этим получаемые ежегодно сведения о числе коррупционных преступлений зависят от «состояния» этого перечня;
  • - преодоление дефицита научной проработки проблемы предупреждения коррупционной преступности;
  • - совершенствование взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества;
  • - обеспечение надежными и достаточными правовыми средствами для выявления коррупционных деяний сотрудников правоохранительных органов, а также их защита государством от попыток их дискредитации при правомерном выполнении задач борьбы с преступностью;
  • - совершенствование практики выявления, раскрытия, расследования и профилактики коррупционных преступлений;
  • - улучшение материальной базы деятельности по предупреждению коррупционной преступности;
  • - внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность принятия нормативных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
  • - расширение системы правового просвещения населения.
• 3. Экономические меры предполагают:
  • - создание условий стабильного функционирования реального сектора экономики. Участие в коррупционных схемах обусловлено потребностью субъектов экономической деятельности скрыть иные правонарушения (финансовые, налоговые и др.), непосредственно оказывающие отрицательное влияние на процедуры формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов, выступающих источником финансирования и обеспечения общенациональных интересов. Установление надежных барьеров против утаивания доходов от налогообложения, ввоза товаров на территорию РФ с занижением тарифных платежей за счет нарушений декларирования, осуществления запрещенных видов деятельности создаст необходимые антикоррупционные предпосылки;
  • - совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с международными стандартами;
  • - совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета ;
  • - контроль за имущественным положением государственных и муниципальных служащих и членов их семей;
  • - стимулирование деятельности по осуществлению достоверного антикоррупционного мониторинга;
  • - решение проблемы возмещения ущерба по делам о преступлениях коррупционной направленности.
• 4. Воспитательные меры должны включать:
  • - пропаганду и стимулирование активной антикоррупционной позиции граждан;
  • - своевременное доведение до сведения неограниченного круга лиц принимаемых нормативных правовых актов по противодействию коррупции;
  • - создание системы моральной и материальной мотивации к отказу от коррупционного поведения;
  • - действенное поощрение за высокие результаты работы достойных сотрудников;
  • - внедрение при проверке соответствия уровня профессиональных и личностных качеств сотрудников занимаемой должности методов оценки, разработанных специально для конкретных подразделений и учитывающих специфику их деятельности, что помогло бы избежать субъективизма в отношении кандидата;
  • - создание условий для успешного выполнения служащими их функций.

Рассмотренная система мероприятий способна качественно повысить результативность антикоррупционной деятельности только при

§3. Организационно-правовые основы противодействия коррупции

§4. Основные принципы противодействия коррупции

§5. Субъекты противодействия коррупции и их полномочия

Глава 2. Меры профилактики коррупции §1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов

§2. Организационные и правовые способы исключения необоснованного вмешательства в деятельность государственных служащих в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений

§3. Антикоррупционные ограничения, налагаемые на гражданина, ранее замещавшего должность государственной службы

§4. Общественный и парламентский контроль в сфере противодействия коррупции

Глава 3. Правовое положение государственного служащего в связи с обеспечением профилактики коррупции

§1. Квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной службы

§2. Основные права государственного служащего, связанные с осуществлением профессиональных обязанностей

§3. Основные антикоррупционные обязанности государственного служащего и требования к его служебному поведению

§4. Антикоррупционные запреты в связи с прохождением государственной службы

Глава 4. Конфликт интересов на государственной службе §1. Понятие и содержание конфликта интересов на государственной службе

§2. Полномочия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов

§3. Обязанности государственного служащего и представителя его нанимателя по предотвращению конфликта интересов

§2. Административные процедуры исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)

§3. Контроль за исполнением административных регламентов и обжалование их нарушений

Глава 6. Предупреждение коррупционных рисков при размещении заказов для государственных нужд §1. Правовые основы предупреждения коррупции при размещении заказов для государственных нужд

§2. Антикоррупционное обеспечение способов размещения заказов

§3. Антикоррупционные требования к участникам размещения заказов и специализированным организациям

§4. Коррупционные риски при выполнении ниокр и их предупреждение

§2. Полномочия и ответственность представителей органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки

§3. Плановая и внеплановая проверки. Антикоррупционные требования к их проведению

§4. Основные права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с проверкой

Глава 8. Ответственность за коррупционные правонарушения §1. Ответственность физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений

§2. Уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность за коррупционные правонарушения

§2. Субъекты, осуществляющие проверку и их полномочия

§3. Предмет проверки и основания ее осуществления

§4. Административные процедуры проведения проверки

§5. Использование результатов проверки

Глава 10. Антикоррупционный мониторинг §1. Предмет, задачи и цели антикоррупционного мониторинга

§2. Мониторинг уголовной и судебной правоприменительной практики борьбы с коррупцией

Сведения о применении судами максимальных санкций уголовного наказания к виновным в совершении отдельных коррупционных преступлений в 2007-2009 гг. (в %)

Сравнительная информация о редко и часто назначаемых видах уголовного наказания за совершение отдельных коррупционных преступлений в России в 2007-2009 гг.

§2. Перспективные направления общественно-государственного антикоррупционного взаимодействия

Практикум по усвоению учебного материала Глоссарий

Вопросы для самопроверки и подготовки к экзаменации

§3. Контроль за исполнением административных регламентов и обжалование их нарушений

Порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги) описывается в каждом административном регламентеи в содержательном плане предусматривает осуществление текущего контроля за тем как ответственные должностные лица исполняют административный регламент и принимают решение по нему. При этом в административных регламентах предусматривается порядок и периодичность осуществления как плановых, так и внеплановых проверок, предметом которых выступает полнота и качество исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги. Определяются также условия наступления юридической ответственности государственных служащих и иных должностных лиц за решения, действия (бездействия), которые принимаются в ходе исполнения государственной функции.

Ключевые антикоррупционные положения в административных регламентахзанимают требования к порядку и формам контроля за исполнением государственной функции (или предоставлением государственной услуги) со стороны институтов гражданского общества и граждан. Однако прочтение административных регламентов позволяет отметить, что в них не содержатся специальные положения, которыми предусматривалось бы обеспечение общественного контроля за исполнением государственной функции (государственной услуги). Данный пробел думается, будет восполнен в будущем.

Порядок обжалования заявителями действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе выполнения административного регламента, является обязательным элементом и предусмотрен в двух вариантах: досудебное и судебное обжалование.

Гибкой процедурой обжалования выступает досудебный процесс, который дает возможность в оперативном порядке без лишних затрат и издержек урегулировать спор. Однако досудебное разбирательство, реализуемое по принципу "рассмотрения жалобы по существу", нельзя признать оптимальной процедурой для заявителя. Как правило, разбирательство по жалобе происходит без его участия, при этом нередко на практике подготовка ответа по жалобе возлагается на должностных лиц, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Можно предположить, что отмечаемые недостатки досудебного порядка обжалования нарушений административных регламентовфактически приравнивают его по сложностям с судебным порядком. Косвенно это обстоятельство выражается в том, что в отношении процедур досудебного и судебного обжалования устанавливается единый порядок требований в определении: исчерпывающего перечня оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения, а также оснований для начала процедуры обжалования.

Глава 6. Предупреждение коррупционных рисков при размещении заказов для государственных нужд §1. Правовые основы предупреждения коррупции при размещении заказов для государственных нужд

Значимость государственных закупок обусловлена их особой целевой направленностью, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности и выполнения им своих функций. Учитывая, что на заказы для государственных нужд приходится большая доля расходной части бюджета, актуальность приобретают задачи эффективного расходования выделенных на эти цели средств и минимизации возможностей коррупционных проявлений, которые могут быть решены путем использования механизма размещении государственного заказа

Бюджетный кодексРФ содержит лишь несколько правовых норм, посвященных регулированию как государственного, так и муниципального заказа. Эти нормы устанавливают необходимость конкурсного подхода к размещению заказов (ст. 72БК РФ). Устанавливается, что отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В связи с тем, что вопросы заключения контрактов это сугубо гражданско-правовые отношения, а их регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71Конституции РФ,ст. 3ГК РФ), неясно каким образом субъекты Федерации, а уже тем более муниципальные образования могут регулировать эти отношения. Хотя некоторые субъекты Федерации и муниципальные образования, используя предоставленное право, такие акты о закупках приняли.

Федеральный законот 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" регулирует отношения, связанные с порядком размещения заказов, направленные на эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей участия физических и юридических лиц в размещении заказов, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности, прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Федеральный законот 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" распространяется на отношения, связанные с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых может участвовать широкий круг субъектов - юридические лица, органы исполнительной власти разного уровня, органы местного самоуправления, иные организации, осуществляющие функции указанных органов, а также государственные внебюджетные фонды, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Главной целью законодательства, регулирующего сферу размещения государственного заказа, является обеспечение прозрачности закупочного механизма, стимулирование добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранение возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов.

УДК 34 ББК 67.301

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ СТАХОВ,

заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор Научная специальность 12.00.14 - административное право;

административный процесс E-mail: [email protected]

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Сформулировано определение административных регламентов публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления), выделены характерные признаки данных регламентов как средства противодействия коррупции, предложена их классификация с использованием специальных критериев.

Ключевые слова: административный регламент органа исполнительной власти; административный регламент органа местного самоуправления; публичная администрация; административные процедуры противодействия коррупции.

Annotation. Proposed the definition of administrative regulations of public administration (executive bodies and local authorities), and figures characteristic features of these regulations as means of corruption prevention and classification is offered by special criteria.

Keywords: administrative regulation enforcement authority; administrative regulations of the local government; public administration; administrative procedures for corruption prevention.

Действенным средством противодействия коррупции в Российской Федерации являются административные регламенты органов исполнительной власти и административные регламенты органов местного самоуправления, которые в обобщенном виде представляется возможным назвать административными регламентами публичной администрации.

В настоящее время, главным образом, сформировался и активно расширяется массив административных регламентов органов исполнительной власти. Для издания административных регламентов органов местного самоуправления созданы необходимые правовые предпосылки в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 18 декабря 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

С точки зрения автора, под административным регламентом органа исполнительной власти следует понимать изданный на основании Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ

нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов, общий порядок внутреннего устройства органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти.

Административный регламент органа местного самоуправления можно определить как нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов местного самоуправления, связанных с реализацией административных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, санкционированных (разрешенных, одобренных) или делегированных данным органам.

Административные регламенты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления являются комплексным средством противодействия

коррупции и поэтому призваны решить следующий ряд социально значимых задач.

1. Оказывать противодействие коррупции в административно-правовой сфере. Должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления совершают целый ряд административно-правовых действий и принимают множество административно-правовых решений по усмотрению в соответствии с законом. Соответственно, размытые и широкие границы усмотрения указанных должностных лиц являются той благодатной почвой, которая необходима для процветания коррупции. Указанные административные регламенты позволяют установить стабильные рамки административной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и тот административно-правовой порядок, который гарантирует оперативность и законность их административно-правовых действий и решений, обеспечивает им открытый и заранее предсказуемый характер. Назначение данных регламентов - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение административной деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер и, следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.

2. Оптимизировать (повысить качество) исполнения государственных (административно-правовых) функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, в том числе:

а) упорядочить административные процедуры и административные действия должностных лиц публичной администрации;

б) устранить избыточные административные процедуры и действия публичной администрации, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;

в) упростить административные процедуры и административные действия публичной администрации. Это предполагает сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной (административно-правовой) функции, внедрение новых форм документов, позволяющих устранить случаи неоднократного предоставления идентичной информации; снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в том числе, за счет реализации принципа «одного окна»; использование межведомственных согласований при исполнении административно-правовой функции (в частности, функции по предоставлению государственной или муниципальной услуги) без участия заявителя, например, с использованием информационно-коммуникационных технологий;

г) сократить сроки исполнения административно-правовой функции, а также сроки исполнения

отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения административно-правовой функции, возложенной на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной (административно-правовой) функции, а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения указанной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;

д) установить персональную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной (административной) функции, в том числе при предоставлении государственной или муниципальной услуги.

3. Установить порядок исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных (административных) полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части административных полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных (административно-правовых) функций, переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями.

4. Обеспечить системность регламентации вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Это означает, во-первых, обеспечение связи всех видов административных регламентов между собой вплоть до функциональных и организационных распорядков работы и должностных регламентов и, во-вторых, формирование системы регламентов на региональном и муниципальном уровнях.

Для того, чтобы уяснить особенности природы административных регламентов публичной администрации как специфического средства противодействия коррупции можно выделить присущие им следующие отличительные признаки.

Во-первых, административные регламенты публичной администрации являются подзаконными правовыми актами, которые разрабатываются в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и на основе целого ряда специальных унифицированных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации: Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти2, Правил разработки и утверждения

административных регламентов исполнения государственных функций, Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг3.

Во-вторых, указанные административные регламенты являются нормативными правовыми актами, в которых содержатся административные процедуры, регламентирующие совместное поведение должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, учреждений и организаций, связанное с реализацией административных функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

В-третьих, выделяемые административные регламенты устанавливают нормативную продолжительность (административно-процессуальные сроки) действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, а также нормативную продолжительность совместных действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, физических и юридических лиц, учреждений и организаций по реализации административно-публичных функций, возложенных на орган исполнительной власти.

В-четвертых, в нормах административного регламента публичной администрации устанавливается последовательность совместных действий и решений должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, организаций и учреждений, связанных с осуществлением органом исполнительной власти или органом местного самоуправления возлагаемых на данные органы административно-правовых функций.

В-пятых, в содержании административного регламента публичной администрации можно выделить административные процедуры, в соответствии с которыми разнообразные по содержанию административно-правовые действия органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (должностных лиц и подразделений данного органа) выстраиваются в формально определенную последовательность, направленную на принятие решения по административным делам, связанным с реализацией возложенных на данные органы административно-правовых функций.

В-шестых, административные регламенты публичной администрации утверждаются, как правило, руководителями соответствующих органов. В частности, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти утверждаются федеральными министрами, директорами федеральных служб и федеральных агентств.

В-седьмых, административные регламенты публичной администрации призваны установить и поддерживать отдельные стороны административного правопорядка. В частности, административные регламенты устанавливают:

а) общие правила организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов;

б) общие правила внутренней организации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

в) порядок взаимодействия органов исполнительной власти или органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административных функций, возложенных на публичную администрацию.

В целях уяснения отдельных особенностей административные регламенты публичной администрации можно, используя ряд специальных критериев, классифицировать на отдельные виды следующим образом.

Во-первых, указанные административные регламенты можно подразделить по назначению на следующие виды:

1) регламенты взаимодействия органов публичной администрации, устанавливающие общие правила организации деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов. Например, Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы; Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти; Регламент взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве по решению вопроса об использовании жилищного фонда города Москвы при лишении родителей родительских прав в порядке применения ч. 2 ст. 91 Жилищного кодекса Российской Федерации;

2) регламенты внутренней организации органов публичной администрации, содержащие общие правила взаимодействия подразделений и должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. К примеру, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

3) регламенты административно-публичных функций, которые устанавливают административные процедуры по осуществлению возложенных на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления административно-публичных функций.

Например, Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по предоставлению информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях; Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций.

Во-вторых, в соответствии с принципами федеративного устройства и местного самоуправления можно выделить:

1) административные регламенты органов федеральной системы исполнительной власти. Например, административные регламенты МВД России; административные регламенты Минюста России;

2) административные регламенты органов системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, Административный регламент предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ;

3) административные регламенты системы органов местного самоуправления. К примеру, административные регламенты исполнения муниципальных функций, разрабатываемые органами местного самоуправления муниципальных образований.

В-третьих, в зависимости от объема административной компетенции федеральных органов исполнительной власти можно выделить:

1) административные регламенты федеральных министерств. Например, Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения;

2) административные регламенты федеральных служб. К примеру, Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем тридцать пять процентов;;

3) административные регламенты федеральных агентств. К примеру, Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Ведение государственного земельного кадастра».

В-четвертых, в зависимости от целевой направленности административно-правовых функций, возложенных на публичную администрацию, можно назвать:

1) административно-распорядительные регламенты, например: Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель»; Административный регламент Федеральной аэронавигационной службы по предоставлению государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации;

2) административно-охранительные регламенты. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных, предусмотренных законодательством, видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;

3) смешанные административные регламенты, например: Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению государственной функции по их учету.

В-пятых, в зависимости от характера вмешательства в деятельность физических и юридических лиц, иных государственных органов, органов местного самоуправления, можно выделить:

1) регламенты исполнения административно-публичных функций. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма в части, относящейся к компетенции Службы;

2) административно-служебные (внутриорга-низационные и внутрисистемные) регламенты. Например, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за

исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.

В-шестых, в зависимости от субъекта, инициирующего применение административных процедур по реализации административно-публичных функций, возлагаемых на органы исполнительной власти, логично выделить:

1) регламенты исполнения административно-публичных функций по обращениям физических или юридических лиц - так называемые административные регламенты предоставления государственных услуг. Например, Административный регламент предоставления государственной услуги по истребованию личных документов; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; Административный регламент предоставления государственной услуги по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда;

2) регламенты исполнения административно-публичных функций по решению или обращению государственных органов, органов местного самоуправления, органов государственных внебюджетных фондов - так называемые административные регламенты исполнения государственных функций. Например, Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасно-

сти дорожного движения; Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственных функций «Ведение государственного технического учета объектов капитального строительства»; Административный регламент Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей.

Предложенный подход к пониманию природы, содержания и классификации административных регламентов публичной администрации может служить отправной точкой для разработки и проведения научно обоснованной систематизации и унификации административных процедур противодействия коррупции, закрепленных в административных регламентах органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

1 См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 6 сентября 2012 г.) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 4. Ст. 305.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 27 марта 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 31. Ст. 3233.

3 Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 18 декабря 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.

Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, Н.В. Румянцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 759 с. (Серия «Dura lex, sed lex»).

В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.

Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.