480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Олефиренко Наталия Петровна. Полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Олефиренко Наталия Петровна; [Место защиты: Гос. ун-т - Высш. шк. экономики].- Москва, 2009.- 174 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-12/1239

Введение

Глава I. Теоретико-правовые основы осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений 11

1 Особенности конституционно-правового статуса муниципального образования и органов местного самоуправления 11

2 Характеристики муниципальных образований и местных органов как участников имущественных отношений 35

3 Субъекты права муниципальной собственности 48

Глава II. Правовое регулирование системы управления муниципальным имуществом 62

1 Правовые основы формирования муниципального имущества 62

2 Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом 90

3 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по разграничению муниципального имущества 119

Заключение 149

Список используемой литературы 155

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Основной целью деятельности органов местного самоуправления является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования (т.е. решение вопросов местного значения). В распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению коммунальных, социальных, образовательных, медицинских и иных услуг.

Для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Этот принцип закреплен в ст.9 Европейской хартии местного самоуправления, однако, в российском законодательстве он не получил достаточного развития. Практика местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальные образования не обладают необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме.

Основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое урегулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Для формирования муниципальной собственности необходимо установить критерии и механизмы разграничения имущественных комплексов между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

Задачи оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований, формирования процедур действенного контроля со стороны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований детерминируют потребность в совершенствовании нормативного регулирования порядка осуществления органа-

4 ми местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

Недостаточный уровень методологического и общетеоретического исследования проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений препятствует совершенствованию правовой регламентации этих отношений. В этой ситуации особенно актуальна тщательная научная разработанность вопросов управления муниципальной собственностью в целях создания целостной теоретико-методологической концепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.

Таким образом, актуальность темы настоящего исследования определяется необходимостью теоретического анализа проблем осуществления органами местного самоуправления: полномочий в сфере имущественных отношений и разработки предложений, направленных на- совершенствование форм и методов правового регулирования формирования и управления муниципальной собственностью.

Состояние научной разработанности темы исследования. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблематика осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений, особенно- в части теоретико-правовых основ управления муниципальным имуществом, участия органов местного самоуправления в имущественных отношениях, отдельных аспектов формирования и разграничения муниципальной собственности, привлекает внимание многих авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и гражданскому праву. Кроме того, значительный, интерес к разработке проблем управления муниципальным имуществом проявляют представители экономической науки.

Предпринятое в настоящей диссертации исследование вопросов осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущест-

5 венных отношений не могло быть осуществлено без анализа накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам конституционного, муниципального, гражданского и финансового права. Среди авторов таких трудов следует назвать С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Бараба-шева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Л.А.Лаптеву, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, Ю.А.Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и др. Важную роль в исследовании проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения сыграли труды ученых-государствоведов дореволюционного периода А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Корку-нова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

Предмет исследования составляют правовые нормы конституционного, муниципального и смежных отраслей права, регулирующие деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях решения вопросов местного значения.

Цели настоящего диссертационного исследования: комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в РФ на современном этапе; разработка рекомендаций для совершенствования законодательства об управлении муниципальным имуществом и практики его применения.

Для достижения поставленных целей решались следующие задачи: 1) проанализировать имеющиеся теоретические концепции о субъекте права муниципальной собственности и правовой природе полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, а

также статус органов местного самоуправления в имущественных отношениях; 2) системно исследовать федеральное и региональное законодательство в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений;3) выявить имеющиеся несоответствия нормативных актов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, и предложить варианты устранения имеющихся противоречий; 4) исследовать полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности местных финансов объему полномочий органов местного самоуправления; 5) сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации действующего законодательства в процессе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований; 6) разработать предложения по совершенствованию правового механизма в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.

Методологические и теоретические основы исследования. При выполнении работы использовались методологические принципы и подходы современной науки. Общенаучные методы познания применялись при исследовании теоретико-правовых основ осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений. В частности, в работе широко применялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования. Специальные методы познания использовались при раскрытии механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности, исследовании конкретных организационно-правовых проблем по формированию, разграничению и управлению муниципальным имуществом.

Теоретической базой диссертации послужили фундаментальные положения современной науки конституционного и муниципального права, содержащиеся в трудах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И.

7 Васильева, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева и др.

На формирование авторской концепции большое влияние оказали научные труды в области конституционного и муниципального права А.С. Ав-тономова, И.Ю. Аккуратова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Боброва Н.А., Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, А.Р. Еремина, Е.К. Замотаевой, Н.А. Игнатюк, А.И. Коваленко, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, В.В. Пылина, О. Савранской, Н.С. Тимофеева, А.А. Уварова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, К.Ф. Шеремета, В.А. Щепачева др.

В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых правовых наук: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Дозорцева, Л.А. Новоселовой, В.П. Мозолина, К.И. Скловского и др.

Научная новизна исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением органами муниципальной власти полномочий в сфере имущественных отношений в условиях реформирования системы местного самоуправления. В диссертации определены направления совершенствования системы управления муниципальным имуществом, в частности, обоснованы предложения по усилению контроля со стороны населения муниципальных образований за осуществлением органами местного самоуправления своих полномочий в сфере муниципальной собственности. Уточнен понятийный аппарат, сложившийся в науке муниципального права, с учетом результатов проведенного анализа действующего законодательства и практики местного самоуправления. Особое внимание уделяется исследованию практики реализации органами местного самоуправления полномочий по формированию и разграничению муниципальной собственности.

Проведенный анализ нормативной базы и имеющихся научных исследований, обобщение современной практики местного самоуправления позво-

8 лили сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:

определено, что управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности от имени муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, и осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, организации их осуществления" и контроля за их исполнением;

обоснована позиция диссертанта в отношении п.2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.. № 131-ФЗ о наделении органов местного самоуправления правами юридического лица в форме учреждений. Статья 41 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ противоречит "положениям Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) и Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части правового статуса учреждений. Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом учреждения является ограничение полномочий органов местного самоуправления в имущественной сфере. В рамках проведенного анализа статуса органов местного самоуправления сделан вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которым органы местного самоуправления участвуют в имущественно-правовых отношениях в качестве органов публичной власти, наделенных правами юридического лица;

обосновано предложение о правовом закреплении на федеральном уровне критериев,определения (расчета) уровня достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образованиями-вопросов местного значения;

Установлена и раскрыта взаимосвязь самоуправленческой природы местной
власти и понятия субъекта права муниципальной собственности. Приведена
авторская аргументация вывода о том, что законодательные положения, ис-

9 ключающие возможность непосредственного осуществления населением муниципального образования права муниципальной собственности, противоречат ст. 130 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. В связи с этим целесообразно дополнить ст. 51 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ положением о том, что в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или уставами муниципальных образований население муниципального образования вправе самостоятельно в предусмотренных законом формах владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом;

обосновано предложение об уточнении содержания понятия муниципального образования как собственника муниципального имущества. Муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая указанная в законе территориальная единица. Это территория, в пределах которой население осуществляет самоуправление и, следовательно, население, а не территория, должно наделяться правом собственника муниципального имущества;

аргументированы предложения по повышению роли представительных органов местного самоуправления, усилению их контрольных функций в решении вопросов муниципальной собственности. Предложено законодательно закрепить: порядок получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по приобретению и отчуждению муниципального имущества; порядок согласования с представительными органами решений администрации муниципального образования по использованию, отчуждению, сдаче в аренду муниципального имущества на основании положительного заключения специально созданной с участием депутатов представительного органа комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью;

Сделан вывод, что предусмотренное в ст. 50 Федерального закона 2003
г. № 131-ФЗ императивное требование об отчуждении муниципального
имущества в случае его несоответствия законодательно закрепленным кри-

10 териям, нарушает конституционный принцип признания и защиты муниципальной собственности, наравне с частной и государственной формами собственности. Обоснована позиция автора о том, что жесткая привязка перечня муниципального имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований является формальным установлением без определения и закрепления в правовых актах методики оценки стоимости вопросов местного значения и на этой основе определения необходимых объектов муниципальной собственности.

Теоретическая значимость исследования. В диссертации развит ряд положений теории местного самоуправления, выявлены некоторые противоречия федерального законодательства, проанализированы и уточнены основные понятия и термины в области имущественных отношений на муниципальном уровне.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением комплекса апробированных исследовательских методов, адекватных цели, предмету и задачам, развитием и теоретическим обоснованием понятийного аппарата исследования, определением критериев оценки деятельности муниципальных образований в сфере имущественных отношений, сопоставлением теоретических положений с практикой.

Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях в журналах из перечня ВАК Министерства образования и науки РФ, отдельные вопросы местного самоуправления докладывались на научно-практической конференции.

Выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при совершенствовании действующего и разработке нового федерального и регионального законодательств, в работе органов местного самоуправления при разработке нормативных актов в сфере имущественных отношений, в преподавании учебного курса «Муниципальное право» для студентов юридических специальностей, для слушателей курсов повышения квалификации.

Особенности конституционно-правового статуса муниципального образования и органов местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций1.

В отличие от Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее - Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ)" местное самоуправление определяется не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Таким образом, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет сочетание форм непосредственной и представительной демократий при решении вопросов местного значения.

Определение местного самоуправления в российском законодательстве отличается от определения, используемого в Европейской хартии местно-го самоуправления (далее - Европейская хартия) . В соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Европейской хартии под местным самоуправлением в первую очередь рассматривается деятельность органов местного самоуправления, в то время как Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ подчеркивает участие населения. При этом Европейская хартия содержит указание не только на право, но и на реальную способность органов местного самоуправления решать местные вопросы. Но именно необеспеченность реальной способности, прежде всего экономической и финансовой, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.

По мнению И.И. Овчинникова «понятие местного самоуправления можно рассматривать, как минимум в двух аспектах: как права граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)»4. Осуществление власти на местном уровне, «понимаемое как решение местных вопросов»5, требует наличия постоянно действующих органов местного самоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур и находятся под контролем населения. Кроме того, население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощью институтов прямой демократии.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством ме-стное самоуправление может осуществляться населением непосредственно или опосредованно через создание органов местного самоуправления, которые несут основную ответственность за повседневное решение местных дел путем исполнения возложенных на них полномочий.

Анализ показывает, что на практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т.д. Это порождает различное толкование понятия «полномочия органов местного самоуправления» при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти.

На неоднозначность многих правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованность их с рядом базовых законов неоднократно обращалось внимание в литературе6. Данные обстоятельства указывались в качестве одной из причин проблемы внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами государственной власти и муниципальных образований.

Рассматривая вопрос о природе полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, следует, прежде всего, остановиться на характеристике общественных отношений, в рамках которых эти полномочия реализуются, и на которые направлена деятельность органов местного самоуправления.

В юридической науке под общественными отношениями, являющимися сферами деятельности органов публичной власти в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер, принято считать предметы ведения соответствующих органов публичной власти. В частности К. Ф. Шеремет под «предметами ведения» подразумевает те общественные отношения, в которых орган публичной власти юридически компетентен.7 Б.М. Лазарев полагает, что «предметами ведения» можно называть подлежащие ведению органа публичной власти отдельные вопросы, в которых проявляется функция этого органа.8 Однако необходимо отметить, что существуют и другие точки зрения по поводу применения понятия «предметы ведения» в отношении органов государственно власти.

Характеристики муниципальных образований и местных органов как участников имущественных отношений

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обладают «двойным статусом»46. С одной стороны, они являются органами власти, носителями властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. В связи с этим в науч-ной литературе обращается внимание на наличие противоречия в правовой регламентации статуса органов местного самоуправления.

Прежде всего, необходимо отметить, что статус юридического лица по гражданскому законодательству характеризуется самостоятельностью участия в правоотношениях. Юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданском обороте от своего имени, а не от лица своих учредителей. Для органов публичной власти такое положение не соответствует их правовой природе. Для них главное - публично-властные отношения, а не участие в гражданском обороте. Поэтому самостоятельность органов публичной власти ограничена. «Наделение муниципальных образований гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение вопросов местного значения невозможно без вступления в граж-данско-правовые отношения» . Как отмечает Н.С. Тимофеев, «муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, что вытекает как из самой природы публичной власти, так и из анализа конституционных норм, норм ГК РФ и других федеральных законов» .

Гражданская правоспособность публичной власти связана непосредственно с решением тех вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня этой власти. В этом её принципиальное отличие от потенциально «неограниченной» гражданской правоспособности обычных участников гражданского оборота - юридических и физических лиц. При этом быть участником гражданских правоотношений, обладать всеми правами и обязанностями может только непосредственно муниципальное образование, а не органы местного самоуправления. Любая деятельность, связанная с осуществлением местного самоуправления, «должна осуществляться только в интересах и от имени данного муниципального образования» . Таким образом, интересы населения являются «пределом правосубъектности муниципального образования»51. Правовая конструкция органов местного самоуправления как юридических лиц критикуется многими авторами. Безусловно, изменение целевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностью работать не на интерес населения, неприемлемо для органов местно 37 го самоуправления. По мнению И.Ю. Аккуратова ", даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них, создавая благоприятные условия для злоупотребления властью. Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом самостоятельного участника гражданских правоотношений является наличие противоречия между статусом органов местного самоуправления, прописанном в ГК РФ и в Федеральном законе 2003 г. №131-Ф3.

ГК РФ определяет следующие субъекты гражданских правоотношений: физические и юридические лица, а также «особые» субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях - РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Названные особые субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, при этом они реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. К данным особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГКРФ). При этом необходимо отметить, что ГК РФ с учетом особенностей органов власти вводит нормы, «позволяющие данным органам участвовать в гражданских правоотношениях от имени государства или муниципальных образований, а не от себя лично» . Пределы и объем такого участия определяются актами, устанавливающими статус данных органов (п.1 ст. 125 ГК РФ). Такими актами для органов местного самоуправления являются устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления в соответствии с законодательством. Таким образом, ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Как отмечено выше - субъектами данных правоотношений являются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.

В целом правовая конструкция ГК РФ направлена на реализацию модели местного самоуправления, в основе которой - интересы муниципального образования, т.е. интересы населения муниципального образования. Органы местного самоуправления - это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений - муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом

Муниципальное имущество составляет экономическую основу местного самоуправления. Вопросы создания эффективной системы управления муниципальной имуществом являются, поэтому приоритетными для муниципальных образований.

В настоящее время не существует единого мнения по поводу определения понятия «управления имуществом». Одни авторы, в частности Е.А. Суханов, считают управление только одной из форм осуществления права собственности. Управление имуществом в.таком случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Другие, в частности Дозорцев В.А., подразумевают под понятием «управления» комплекс гражданско-правовых и публично правовых правомочий, тем самым не относя его исключительно к области цивилистической. В данном случае управление собственностью (имуществом) выделяется как более широкая категория наряду с правомочиями собственника. Такое управление включает в себя не только осуществление правомочий, но и совершение фактических действий.

В советской правовой науке исследование указанной проблемы осуществлялось в контексте соотношения понятий «государственная собственность» и «управление». Так, Д.М. Генкин прямо отождествлял собственность и управление, содержание права государственной собственности и управление. Считая, что триада правомочий владения, пользования и распоряжения относится не только к гражданскому, но и к государственному и административному праву, он писал, что нельзя «управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, пользования и распоряжения, указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом, носящего административный характер» .

Соединение собственности с управлением в рамках права государственной собственности ведет к косвенному признанию государственных органов собственниками государственного имущества. Поэтому ряд авторов сделали попытки разграничить эти категории. В частности, В.П. Грибанов отмечал необходимость разграничивать правомочия государства как собственника и формы, через которые оно их осуществляет165. Таких форм три: нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов); административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его и т.п.; осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению и осуществляются через государственные органы «в форме действий юридического характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов государственной собственности», третья -к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами166.

Разграничить отношения принадлежности имущества и управления предложили А. А. Пушкин и Д. Б. Якуб. По их мнению, управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяйст 92 венного организма. По этой причине управленческие отношения являются не имущественными, а организационными, регулируемыми нормами админист-ративного права.

Идея выделения управления была поддержана и цивилистами. По мне-нию Р. О. Халфиной в государственной собственности следует различать отношения по управлению единым фондом и по непосредственному использованию отдельных его частей государственными предприятиями. Государство как таковое, пишет М. И. Брагинский, не владеет, не пользуется, не распоряжается своим имуществом. «Всеми этими гражданско-правовыми правомочиями обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен, осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства»169.

Специфика объекта собственности, в частности сложность состава, взаимодействие его частей, может стать, по мнению А. И. Бибикова фактором, определяющим способы осуществления, но не содержания права собственности. Разделение функций по присвоению и управлению вовсе не получает адекватную реакцию в изменении содержания права собственности в виде выделения из него правомочия распоряжения. В правовом оформлении функции управления речь может идти не об отделении права распоряжения от других правомочий собственника, а об отделении осуществления этого права от имени собственника другим лицом, о выделении особой правовой формы реализации распорядительных полномочий собственника - права на управление. Таким образом, не было сформировано единого мнения по поводу управления.

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по разграничению муниципального имущества

Взаимное перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями должно было завершиться до 1 января 2008 г. (ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). При этом муниципальное имущество, не переданное федеральным или региональным органам власти, после этой даты и до 1 января 2009 г. подлежит перепрофилированию или приватизации (п. 4 ч. 8 ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). Т.е. даже в том случае, «если имущество в принципе может находиться в государственной собственности, оно больше не подлежит передаче в таковую, а должно перепрофилироваться или приватизироваться» . Для местного самоуправления это, конечно, выгодно тем, что в отличие от передачи РФ и субъектам РФ, которая является безвозмездной, приватизация приносит доходы в местный бюджет, а перепрофилирование позволяет остаться имуществу в муниципальной собственности. При этом надо иметь в виду, что передача является обязанностью органов местного самоуправления и, соответственно, сокрытие имущества, подлежащего передаче, неправомерно. Впоследствии, даже после 1 января 2008 г., в случае обнаружения такого имущества РФ или субъект РФ вполне могут обратиться в суд и требовать признания сделки недействительной.

Однако вышеуказанное правило не предусмотрено для обратного процесса - для передачи имущества от РФ и субъектов РФ в муниципальную собственность. Закреплена лишь их обязанность до 1 января 2008 г. передать в муниципальную собственность имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7 ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). Соответственно, если они этого не успеют сделать, то и после 1 января 2008 г. на основании Федерального закона № 122-ФЗ передача может происходить.

Муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух случаях:

1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - т.е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности муниципального образования (независимо от того, что оно может находиться и в частной собственности);

2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.

Федеральный закон № 122-ФЗ закрепляет следующий порядок передачи как муниципального имущества в собственность РФ или субъектов РФ, так и государственной собственности в собственность муниципальных образований. Перечень имущества, которое предлагается передать из муниципальной собственности или в муниципальную собственность из любой другой формы собственности, составляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (у которых находится имущество или которые хотят его получить). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 , включение в этот перечень объектов для передачи в федеральную собственность или собственность субъекта РФ осуществляется на основе: а) предложений соответственно федеральных или региональных органов исполнительной власти о передаче имущества с обоснованием необходимости осуществления передачи такого имущества и с указанием организации, за которой предлагается закрепление имущества; б) обращений самих предприятий и учреждений, за которыми предлагается закрепить это имущество в дальнейшем, о передаче имущества. Предложение по передаче вносится соответственно Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (далее - Росимущество) или региональному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества; перечень документов, которые должны быть представлены вместе с предложением, утвержден Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374. Федеральный или региональный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, принимает решение о передаче имущества из или в муниципальную собственность; такое решение содержит перечни передаваемых государственных или муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений; в решении о передаче из муниципальной собственности может быть указано лишь имущество, содержавшееся в предложениях органов местного самоуправления, - иное имущество, даже соответствующее критериям и подлежащее или возможное к передаче, не может быть принудительно изъято у органов местного самоуправления - решение этих вопросов осуществляется в согласительном порядке (путем корректировки предложений органов местного самоуправления или внесения новых, дополнительных предложений либо в судебной порядке). В то же время при передаче имущества в муниципальную собственность нет запрета на дополнение предложенного органами местного самоуправления перечня другими объектами, однако такое дополнение возможно либо с согласия соответствующих органов местного самоуправления, либо независимо от их согласия в случаях, когда данное имущество в силу закона должно быть передано в муниципальную собственность. Составляется передаточной акт, вносятся изменения в реестр государственного имущества и реестр муниципального имущества передающего публичного субъекта, регистрируются права собственности при передаче недвижимого имущества.

В статье проведен анализ и выделены проблемы правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне. Отдельно рассмотрены функции и полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

В настоящее время земельные отношения можно охарактеризовать как общественные отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, распоряжения и использования земли, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами .

Основной правового регулирования земельных отношений являются Конституция РФ и Земельный кодекс РФ. Вместе с другими нормативными актами они образуют земельное законодательство.

Земельный кодекс РФ - это основной нормативный акт, являющийся главным источником земельного права в России и основным инструментом, при помощи которого государство контролирует все процессы взаимодействия участников земельных правоотношений. Он устанавливает круг основных обязательных положений в сфере земельных отношений, на основании которых формируются остальные нормативно - правовые акты.

К нормативно-правовым актам, осуществляющим прямое регулирование в сфере земельных отношений и являющимся частью земельного законодательства России относят: Федеральные законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре», «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Источники норм, регулирующие земельные отношения, содержатся также в нормативных актах, определяющих правовой режим в других областях: «Градостроительный кодекс РФ», «Водный кодекс РФ», «Жилищный кодекс РФ», «Налоговый кодекс РФ», Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Нормативно-правовые акты, содержащие нормы гражданского права, регулирующие земельные отношения: «Гражданский кодекс РФ», «Лесной кодекс РФ»;.ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; «О государственном кадастре недвижимости», «О недрах».

На региональном уровне в сфере земельных отношений приняты и действуют краевые законодательные акты, например, на территории Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 05.11.2002 №532- КЗ (ред. от 08.08.2016) «Об основах регулирования земельных отношений». Закон Краснодарского края от 04.03.2015 №3126-К3 (ред. от 06.04.2016) «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края».

Рассмотренные нормативно-правовые акты составляют земельное законодательство. Каждый из них в той или иной мере осуществляет регулирование земельных отношений или является источником земельных норм.

Полномочия органов местного самоуправления представляют собой совокупность закрепленных прав в нормативно-правовых актах, которые позволяют принимать решения и выполнять необходимые действия в сфере земельных отношений. Они закреплены в статье 11 Земельного кодекса РФ и в статье 6 закона Краснодарского края от 05.11.2002 №532-К3 (ред. от 08.08.2016) «Об основах регулирования земельных отношений». В Краснодарском крае органы местного самоуправления имеют следующие полномочия: управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; переводят земли из одной категории в другую в установленном порядке; устанавливают и прекращают публичные сервитуты в интересах местного самоуправления или местного населения; резервируют земли для муниципальных нужд; устанавливают порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности; .обеспечивают выбор и формирование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; осуществляют муниципальный земельный контроль в порядке, установленном законом Краснодарского края, а также принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в Краснодарском крае; устанавливают правила землепользования и застройки поселений и городских округов с учетом требований законодательства России; .устанавливают или изменяют виды разрешенного использования земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и действие градостроительных регламентов, на которые не распространяется или не устанавливается; осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ, Земельным Кодексом РФ и иными нормативноправовыми актами Краснодарского края.

ФЗ от 25.10.2001 №137-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О введении в действие Земельного кодекса РФ» разграничивает полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, так предоставление земельных участков осуществляется следующим образом:

• - органом местного самоуправления муниципального района в отношении участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района;
• - органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа городов федерального значения в случае, если субъект РФ передал им полномочия, в противном случае предоставление осуществляет субъект РФ;
• - органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, в противном случае полномочия осуществляет орган местного самоуправления муниципального района.

С 1 января 2017 года вступили в силу изменения, внесенные федеральным законом от 03.07.2016 №334-Ф3 «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». Изменения затрагивают полномочия сельских и районных органов местного самоуправления, также отдельно устанавливаются полномочия для городских поселений, порядок предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и будет осуществляться следующим образом: .органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения; органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Исключением из вышеуказанных норм является: предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. В таких случаях полномочия осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ; предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения. В таких случаях полномочия осуществляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства.

Выделим функции органов МСУ в сфере земельных отношений:

1) Исполнительно-распорядительная функция органов местного самоуправления в сфере земельных отношений на территории Краснодарского края осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и Федеральным законом №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Большая часть функций в градостроительной деятельности осуществляется на уровне поселений и городских округов и включает утверждение документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования, выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства.

На уровне муниципальных районов осуществляется также утверждение документов территориального планирования муниципального района и подготовленной на их основе документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, для соответствующих муниципальных нужд земельных участков в границах поселений, городских округов или муниципальных районов.

2) Контрольная функция органов МСУ в сфере земельных отношений на территории Краснодарского края осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и ФЗ №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и законом Краснодарского края от №3126-К3 (ред. от 06.04.2016). «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля».

Следует отметить, что основное регулирование земельных отношений осуществляется федеральными нормативно-правовыми актами и законами субъектов федерации. На местном уровне регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется утверждением правил землепользования и застройки, установлением территориальных зон, присвоением вида разрешённого использования, а также организацией и предоставлением земельных участков, собственность на которые не разграничена.

Правовая система регулирования в сфере земельных отношений в основном сформирована, но при этом постоянно совершенствуется, что сказывается, с одной стороны, на упорядочении кадастрового учета земель, активизации земельного рынка, с другой стороны, постоянная смена правил, норм и нормативов сдерживает развитие всей системы, повышения эффективности использования имеющегося ресурсного потенциала. Идет постоянный поиск новых инструментов и методов, позволяющих сбалансировать интересы всех участников данных отношений.

Библиографический список:

1. Землеустройство и управление землепользованием: Учебное пособие / В.В. Слезко, Е.В. Слезко, Л.В. Слезко. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 203 с.

В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, определению прав правообладателей земельных участков, ограничению оборотоспособности земельных участков. Реализация полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставила на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. - 2003. -№40. -Ст. 3822., изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Следует отметить, что в федеративных государствах полномочия местного самоуправления в сфере землепользования являются производными и вытекают из предметов ведения Федерации или Федерации и ее субъектов. США, Германия не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам Федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления. Американская правовая доктрина - "муниципалитеты - креатура штатов". В Германии конкретные вопросы организации местного самоуправления регламентируются конституциями земель.

Сущность и содержание полномочий местного самоуправления наиболее отчетливо проявляются в ходе их классификации. Традиционная классификация полномочий местного самоуправления ограничивается выделением полномочий: 1) установленных законами; 2) делегированных государством (осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления) и 3) добровольных. Современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие. В объективном смысле полномочия есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права. В субъективном смысле полномочия - это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей Боголюбов С. А. Земельное право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 181..

В соответствии с действующим законодательством особенности полномочий местного самоуправления обусловлены типом муниципального образования: 1) муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения; 2) городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов; 3) закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса РФ. Земельный кодекс РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель Боголюбов С. А. Земельное право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 182..

Одним из главных достижений раннего периода земельной реформы в России было закрепление наряду с государственной собственностью права муниципальной и частной собственности на землю в Конституции РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 9) и ряде законодательных актов. Однако в настоящее время, после признания утратившим силу Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", а вместе с ним сложной процедуры разграничения, которая фактически учитывала интересы всех публичных уровней власти в сфере прав на землю, критерии отнесения земельных участков к участкам, находящимся в муниципальной собственности, установлены положениями ст. 19 Земельного кодекса.

Земельно-управленческие отношения отвечают требованиям ст. 132 Конституции Российской Федерации, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, нормами Лесного, Водного и др. кодексов Российской Федерации. Земельно-имущественные отношения построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений.

Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.

Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. 2010. N 2..

Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи с реформированием системы местного самоуправления, разграничением государственной собственности на землю, формированием новых границ муниципальных образований, обусловливают потребность совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Конституционно-правовые основы муниципального регулирования земельных отношений позволяют органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др. Фактически из норм Закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа; правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель населенного пункта, городского округа. Законодательно установлено (ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ), что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. В этой связи возникает вопрос о легитимности полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах. В их числе: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации; издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством; подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятия решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем; распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). В отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления.

Полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений более детально определены в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований нет, что также требует отдельного разъяснения их пределов Ерофеев Б. В. Земельное право России: учебник для вузов / Б. В. Ерофеев. - 7-е изд., перераб. и доп. - М. : Профобразование, 2013. - с. 151.

Учитывая, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, законодатель, по существу, предлагает определять полномочия местного самоуправления отдельно к каждой категории. Кроме этого, специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с установлением федеральным законодательством положения, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п. 3 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Законодатель предусматривает возможность сужения прав муниципалитетов. Так, в ряде отраслевых законов, включающих нормы, относящиеся к сфере земельных отношений, установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены законом соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти городов федерального значения. Кроме того, п. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ предусмотрел возможность закрепления региональными законами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, за исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. То есть нарушается принцип самостоятельности и полноты местного самоуправления. Так, согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 указанного Федерального закона к вопросам местного значения относится ряд вопросов в области регулирования земельных отношений и градостроительства, в частности: утверждение генеральных планов населенного пункта, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории населенного пункта; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах населенного пункта для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель. Пункт 15 ч. 1 ст. 15 данного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района в числе иных вопросов относит также: утверждение схем территориального планирования муниципального района; утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

Пункт 26 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относит ряд вопросов в сфере земельных отношений и градостроительства, в том числе: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории; выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Полномочия по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель хотя напрямую и не предусмотрены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", но во многом служат целям обеспечения рационального использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности. Именно местные программы позволяют обеспечить реализацию мероприятий по охране земель на муниципальном уровне, так как их осуществление, как правило, финансируется путем выделения средств из бюджетов муниципальных образований Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Политология. -2004.-№ 1.-С. 15-23..

Перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, аналогичным образом с полномочиями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, является открытым. Данный факт предоставляет возможность муниципальным образованиям самостоятельно в пределах, установленных Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ, наделять свои органы и иными полномочиями в данной сфере. Одним из таких полномочий, упоминаемых в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ. Между тем обеспечение эффективности реализации данного полномочия имеет огромное значение для охраны земель, находящихся в муниципальной собственности, так как позволяет применить меры юридического воздействия к нарушителям Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов.2004..

Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003. .

Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую необходимо осуществлять в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения; своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Вместе с тем органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению отнюдь не только земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Сложности в разграничении государственной собственности на землю предопределили необходимость в наделении органов местного самоуправления полномочиями по распоряжению и теми земельными участками, право государственной собственности на которые до сих пор не разграничено. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Как показывает практика, наделение органов местного самоуправления правомочием распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые до сих пор не разграничена, позволяет обеспечить рациональное использование и охрану земель в условиях неопределенности их надлежащего собственника Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (постатейный) / Отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2012..

На основании ст. 14 Федерального закона к вопросам местного значения поселений отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселений, а на основании ст. 50 указанного Закона - в собственности поселения могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами. На основании абзаца 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ законодательством может быть предусмотрено иное распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, осуществляемое не в пределах полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, полномочия, установленные абзацем 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ, будут осуществляться органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено данное поселение, только в период до разграничения государственной собственности на землю <4>.

Вместе с тем до сих пор не решена принципиальная для правоприменительной практики задача - определение межотраслевого приоритета в случае противоречия между актами законодательства. Не установлено, какой из регуляторов имеет приоритет. В п. 2 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к земельным отношениям нормы ряда отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Законодательство об общих принципах местного самоуправления не входит в указанный перечень. В свою очередь, Федеральный закон N 131-ФЗ претендует на первенство в регулировании вопросов местного значения, полномочий местного самоуправления. В числе проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, в частности:

• - непоследовательность регулирования вопросов взимания земельного налога. Так, налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом РФ. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога. Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере;
• - аналогичным образом регулируются вопросы переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования. Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст. 2, 3 и 36 Земельного кодекса РФ).

Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На практике данная проблема не решена в полном объеме. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку. В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств муниципальных образований.

Являясь единым по содержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.

Муниципально-правовая норма - это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

В муниципально-правовых отношениях: участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм; регламентируется конкретное поведение участников этих отношений; обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются: население муниципального образования; граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства; органы и должностные лица местного самоуправления; государство и отдельные государственные органы (муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Федерации, федеральные и региональные органы государственной власти); юридические лица.

В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.

При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.

Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007..

Термин «основы местного самоуправления» введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и дополнился понятиями «законодательные основы местного самоуправления», «территориальные основы местного самоуправления», «финансово-экономические основы местного самоуправления», «организационные основы местного самоуправления».

Социальные основы местного самоуправления – это совместная деятельность местного сообщества и органов местного самоуправления по обустройству территории для достижения общего социального интереса – повышения уровня и качества жизни членов сообщества, создания условий для достойной жизни его членов и будущих поколений на основе максимального учета интересов и потребностей отдельных индивидов и их сообществ. (Глазунова, стр.356). Указанное понятие затрагивает основные механизмы взаимодействия и взаимоотношений людей, объединенных общими условиями проживания на одной территории, интересами ее оптимального использования для своих нужд. Изучение социальных основ местного самоуправления необходимо для выработки эффективных механизмов взаимодействия членов местного сообщества в условиях самоуправления.

В Конституции РФ (ст.131) определено: 1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций; 2) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Одним из отличий различных систем местного самоуправления является его территориальная организация. Существуют два основных подхода к ней:

· поселенческий, который означает, что муниципальные образования формируются в границах поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов) не исключая возможности включения в эти границы прилегающих территорий;

· территориальный предполагает, что муниципальные образования формируются в границах более крупных территориальных образований, представляющих собой объединение нескольких (иногда значительного числа) поселений с целью осуществления местного самоуправления.

Для современной России характерно сочетание поселенческого и территориального принципов.

При установлении территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать следующие условия: 1) наличие территориального коллектива , в интересах которого осуществляется местное самоуправление; 2) наличие инфраструктуры , обеспечивающей реализацию компетенции местного самоуправления; 3) наличие в пределах устанавливаемой территории достаточной ресурсной базы .

На практике сложились три модели территориального устройства муниципальных образований в РФ:

· на уровне районов , т.е. включает все поселения, находящиеся на территории этих районов;

· на уровне сельских округов и поселков ;

· двухуровневый тип организации: районные муниципальные образования и входящие в них муниципальные образования более низкого уровня.

Правовые основы местного самоуправления – это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, для самостоятельного и ответственного правового регулирования, решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст. 7 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправления и делает это детально. Местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образовании.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят, прежде всего, некоторые международно-правовые нормы, содержащиеся в актах международного права. Это общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, ратифицированные Россией. Важнейшим из них для местного самоуправления является европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая членами Совета Европы 15 октября 1985 г. В ней содержится ряд положений, принятых российским законодательством: признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества; запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления, не иначе как на основе закона; изменение территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путем референдума; право на судебную защиту местного самоуправления; право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления и др.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в: Конституции РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); Конституциях, Уставах субъектов РФ; Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г., «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №186-ФЗ от 28 декабря 2004 г.; Указах Президента РФ; Постановлениях Правительства РФ; постановлениях Конституционного Суда РФ; уставах муниципальных образований; других правовых актах конкретного муниципального образования.

Устав – это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества, характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения, устанавливающий статус муниципального образования.

Устав имеет комплексный характер, в нем закрепляются:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения (в соответствии с видом муниципального образования);

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления (следует учитывать, что в соответствии со ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наименование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с историческими и иными местными традициями);

7) срок полномочий представительного органа, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (основанием отзыва депутата и выборного должностного лица в соответствии со ст. 24 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут служить только его конкретные действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке);

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав должен содержать нормы нескольких типов:

1) нормы-дефиниции (в том числе нормы, устанавливающие символику муниципального образования);

2) нормы тематического содержания (о муниципальной службе, о формах прямого волеизъявления), на основе которых для более детального регулирования общественных отношений впоследствии создаются положения тематического содержания (предметные положения);

3) нормы статусного содержания, закрепляющие все элементы статуса органов и должностных лиц, на основе которых разрабатываются и принимаются положения статусного содержания (органические положения);

4) процессуальные (процедурные) нормы, закрепляющие порядок осуществления своих полномочий органами и должностными лицами (в том числе порядок прохождения муниципальной службы, порядок проведения форм прямого волеизъявления, порядок создания и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и т. д.). Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и многие другие. К таким вопросам могут относиться, например, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил положение, согласно которому устав принимается представительным органом местного самоуправления, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

Устав муниципального образования – единственный нормативный правовой акт, который необходимо регистрировать в государственных органах юстиции. Государственная регистрация – это деятельность государственной исполнительной власти по ведению государственного учета определенных объектов, выражающаяся в фиксации юридически значимого для государства сложившегося факта или события.

Основаниями для отказа в регистрации устава и нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть:

1) противоречие устава или нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Конституции РФ и законодательству;

2) нарушение установленного законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав) может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

После государственной регистрации устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию и после этого вступают в силу.

При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности, в применении к разграничению предметов ведения государства и государственных образований, с одной стороны, и муниципальных образований – с другой. Он означает, что вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень, муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности (например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию не препятствует Конституция и не возражает та ветвь власти, которой содействие оказывается).

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

В соответствии с европейской Хартией о местном самоуправлении органы местного самоуправления в обязательном порядке должны наделяться собственными финансово-экономическими средствами . Законодательство большинства европейских стран закрепляет принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы , с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития как в стране в целом, так и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:

1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3) основы организации муниципальной службы;

4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

Государственные и муниципальные финансы

3.1Сущность и звенья финансовой системы

В научной и учебно-методической литературе существуют разные подходы к определению понятия «финансовая система». Вероятно, это связано и с тем, что исходное понятие «система» имеет множество значений, оттенков. В слова­ре русского языка Ожегова под системой понимается и «форма организации чего-нибудь», и «совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое», и «форма общест­венного устройства» и т. д.

И финансовая система преимущественно рассматривается либо как «форма организации...», либо как «совокупность организаций...». Так, например, известный американский специалист Дж. Ван Хорн определяет финан­совую систему как совокупность ряда учреждений и рынков, предоставляющих свои услуги фирмам, гражданам, а также правительствам . По мнению Л. А. Дробозиной, финансовая система – это «совокупность различ­ных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и использу­ются фонды денежных средств» . Коллектив авторов под руководством Г. Б. Поляка трактует финансовую систему как «...совокупность различных финансовых отношений, в процессе ко­торых разными методами и формами распределяются фонды денежных средств хозяйствующих субъектов, домохозяйств и государства» .

С учетом изложенногофинансовую систему можно рассматривать как фор­му организации денежных отношений между всеми субъектами воспроизводст­венного процесса по распределению и перераспределению валового внутреннего продукта.

В процессе распределения стоимости совокупного общественного продукта у субъектов экономических отношений аккумулируются различные фонды денежных доходов и накоплений. Доходы субъектов экономических отношений под­разделяются на первичные и конечные.

Источником первичных доходов и накоплений является валовой внутрен­ний продукт, который выступает в форме:

· заработной платы наемных ра­ботников;

· прибыли и амортизационных отчислений у хозяйствующих субъ­ектов;

· налоговых и иных платежей, включаемых в себестоимость продукции (работ и услуг).

Первичные доходы служат источником для дальнейшего перераспредели­тельного процесса через налоговый механизм, систему платежей, распределение прибыли и т. п. Результатом такого перераспределения являются конечные до­ходы, «которые выступают в качестве собственных финансовых ресурсов эконо­мических субъектов». Конечные финансовые ресурсы также являются объектом последующего распределительного и перераспределительного процесса для ис­пользования по их целевому назначению.

Процесс распределения и перераспределения стоимости совокупного обще­ственного продукта представляет собой финансовый механизм, который вклю­чает в себя обособленные сферы финансовых отношений, позволяющие форми­ровать собственные финансовые ресурсы у хозяйствующих субъектов, наемных работников, государства и органов местного самоуправления. Финансовый механизм представляет собой «систему организации, регулиро­вания и планирования финансовых отношений, способов формирования и ис­пользования финансовых ресурсов».

В зависимости от методов формирования доходов экономических субъектов финансовую систему принято подразделять на сферы централизованных фи­нансов (публичные финансы) и децентрализованных финансов (финансы орга­низаций и финансы домохозяйств).

Финансовая система как форма организации денежных отношений может быть подразделена на три взаимосвязанные подсистемы, обеспечивающие формирование и использование финансовых ресурсов соответственно:

1) у хозяй­ствующих субъектов,

2) у населения,

3) у государства и органов местного са­моуправления.

В каждой из выделенных подсистем используются специфические формы и методы образования и использования финансовых ресурсов; каждая из них име­ет собственное функциональное назначение и соответствующий финансовый ме­ханизм, ориентированный на достижение собственных целей каждого из субъек­тов экономических отношений.

Существующие различия как в функциональном назначении указанных под­систем, так и в методах, способах формирования и использования финансовых ресурсов делают целесообразным выделение обособленных систем финансовых отношений:

1) финансы организаций (хозяйствующих субъектов);

2) публичные финансы (государственные и муниципальные финансы);

3) финансы до­машних хозяйств (домохозяйств).

Эти подсистемы, в свою очередь, подразделяются на отдельные звенья (ча­стные подсистемы) в зависимости от механизма формирования и использова­ния денежных фондов у конкретных экономических субъектов.

Состав и клас­сификация финансовой системы России по сферам, подсистемам и звеньям:

1.Централизованные финансы:

1.1.Государственные финансы:

1.1.1.Бюджетная система государства:

1.1.1.1.Федеральный бюджет

1.1.1.2.Бюджеты субъектов РФ

1.1.2.Государственные внебюджетные фонды:

1.1.2.1.Фонды социального назначения:

· Пенсионный фонд РФ

· Фонд социального страхования РФ

· Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

· Территориальные фонды обязательного медицинского страхования

1.1.2.2.Фонды экономического назначения:

· Отраслевые (межотраслевые)

· Территориальные (региональные)

1.1.3.Государственный кредит

1.2.Муниципальные финансы:

1.2.1.Муниципальные финансы

1.2.2.Муниципальный кредит

2. Децентрализованные финансы:

2.1.Финансы организаций и предприятий:

· Финансы коммерческих организаций (предприятий)

· Финансы некоммерческих организаций

· Финансы финансовых посредников

2.2.Финансы домашних хозяйств

3. Страхование

Основой финансовой системы страны являются децентрализованные финансы, по­скольку именно в этой сфере формируется преобладающая доля финансовых ресурсов государства. Часть этих ресурсов перераспределяется в соответствии с нормами финансового права в доходы бюджетов всех уровней и во внебюджет­ные фонды. При этом значительная часть указанных средств в дальнейшем на­правляется на финансирование бюджетных организаций; коммерческих органи­заций в виде субвенций, субсидий, а также возвращается населению в форме социальных трансфертов (пенсий, пособий, стипендий и т. п.).

Среди децентрализованных финансов ключевое место принадлежит финан­сам коммерческих организаций и предприятий. Здесь создаются материальные блага, произво­дятся товары, оказываются услуги, формируется прибыль, являющаяся главным источником производственного и социального развития общества.

Финансы домашних хозяйств играют значительную роль как в формировании централизованных финансов посредством налоговых платежей, так и платежеспособного спроса страны. Чем больше доходы населения, тем выше его спрос на различные виды материальных и нематериальных благ и тем большие возможности для развития экономики и социальной сферы.

Финансы некоммерческих организаций имеют свою специфику, связанную с формированием доходов, порядком их использования, владением имуществом и т. п.

Централизованные финансы представлены бюджетной системой, а также го­сударственным и муниципальным кредитом. В Бюджетном кодексе РФ бюд­жетная система определена как совокупность бюджетов всех уровней и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов, которая регулируется нормами права и основывается на экономических отношениях. Финансовые ресурсы бюджетной системы находятся в государственной собственности или собствен­ности органов местного самоуправления (муниципальной собственности). Функционирование бюджетной системы России регламентируется Бюджетным кодексом РФ.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и принимаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов утверждают в форме законов субъектов РФ. Местные бюджеты разра­батываются и утверждаются в соответствии с правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В составе бюджетов могут создаваться целевые бюджетные фонды, которые представляют фонды денежных средств, образуемые за счет целевых источни­ков, используемых по отдельной смете. Средства целевых бюджетных фондов находятся под контролем фискальных органов власти и не могут быть исполь­зованы на цели, не соответствующие их назначению.

Финансовые ресурсы, аккумулируемые в бюджетах, имеют строго целевое направление их расходования. Структура бюджета (т. е. соотношение отдель­ных статей доходов и расходов бюджета), его размеры позволяют судить об уровне экономического развития страны, в том числе о материальном положе­нии основной части населения.

Для целей планирования бюджетных ресурсов составляются консолидиро­ванные бюджеты. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъек­тов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации. Бюд­жет субъекта РФ и бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Государственные внебюджетные фонды – это фонды денежных средств, об­разуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В первой по­ловине 90-х годов общее число только федеральных внебюджетных фондов со­ставляло около сорока.

Внебюджетные фонды подразделяются на фонды социального и экономиче­ского назначения. Начиная с 1999 г. многие фонды, прежде всего экономическо­го назначения, были консолидированы с бюджетами (федеральные внебюджет­ные фонды с федеральным бюджетом, региональные внебюджетные фонды с ре­гиональными бюджетами). Основной причиной ликвидации фондов и консолидации их средств в бюджеты разных уровней, как правило, указывается «слабый контроль за использованием средств этих фондов». Вряд ли эту причи­ну можно признать убедительной, учитывая негативные последствия ликвидации ряда внебюджетных фондов. Так, например, ликвидация отраслевых внебюджет­ных фондов НИОКР практически исключила возможность государственного фи­нансирования ряда важнейших для народного хозяйства России научных иссле­дований и проведения опытно-конструкторских работ в отдельных отраслях эко­номики. Следует иметь в виду, что во всех развитых странах мира в последние три десятилетия внебюджетные фонды экономического назначения активно развиваются и роль их в экономике возрастает.

В качестве самостоятельного звена в системе государственных и муници­пальных финансов выделяют государственный и муниципальный кредиты. Не­обходимо отметить, что такое отнесение является достаточно условным. Государственный (муниципальный) кредит как экономическая категория нахо­дится на стыке двух видов денежных отношений: финансов и кредита. Соответ­ственно она несет в себе черты обеих категорий.

Государственный и муниципальный кредиты обслуживают функционирова­ние и использование средств бюджета и внебюджетных фондов и выступают как (а) способ финансирования дефицита бюджета, а также бюджетов внебюд­жетных фондов и (б) средство покрытия временной недостаточности финансо­вых ресурсов для исполнения бюджетов внебюджетных фондов.

Государственный и муниципальный кредиты отличаются от классических финансовых категорий. Прежде всего, они носят, как правило, добровольный характер (в истории государств, в том числе СССР, известны случаи и прину­дительного размещения государственных займов). Далее, для государственного и муниципального кредитов характерными признаками являются возвратность и платность. В классических формах финансов движение финансовых ресурсов происходит в одном направлении.

Государственный и муниципальный кредиты представляют собой денежные отношения между государством, муниципалитетами, от имени которых высту­пают органы исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими, физическими лицами, иностранными государствами, междуна­родными финансовыми организациями, с другой стороны, по поводу получения займов, предоставления кредита или гарантии.

Государственные и муниципальные органы исполнительной власти Россий­ской Федерации преимущественно выступают в качестве заемщика и гаранта. Если предоставление кредита или получение займа сразу влияют на величину финансовых ресурсов централизованных денежных средств, то гарантия приво­дит к их изменению только в случае несвоевременного выполнения заемщиком своих обязательств.

Государственные и муниципальные займы – это денежные средства, привле­каемые от физических, юридических лиц, иностранных государств, международ­ных финансовых организаций, но которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об­разований как заемщиков или гарантов.

Государственные и муниципальные займы осуществляются путем эмиссии и размещения ценных бумаг, получения кредитов у специализированных финан­сово-кредитных институтов и у иностранных государств.

В качестве кредитора государство предоставляет внутренние и внешние кре­диты из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Предоставление государственных кредитов регламентируется Бюджетным ко­дексом РФ. В качестве заемщиков средств федерального бюджета могут высту­пать:

· бюджетные учреждения;

· государственные и муниципальные уни­тарные предприятия;

· российские предприятия и организации, кроме указан­ных выше и предприятий с иностранными инвестициями;

· органы исполнительной власти нижестоящих бюджетов.

Способами обеспечения исполнения по возврату государственного кредита могут выступать только банковские гарантии, поручительства, залог имущества. Предоставление государственного кредита может осуществляться в форме бюд­жетного кредита и бюджетной ссуды.

Бюджетный кредит представляет собой форму финансирования бюджетных расходов по предоставлению средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах, на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Беспроцентные бюджетные ссуды, как правило, предоставляются на покрытие временных кас­совых разрывов при исполнении нижестоящих бюджетов.

3.2Бюджет как ведущее звено финансовой системы, его сущность

Центральное место в любой финансовой системе занимает ее подсистема - бюджетная система. В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено много­гранностью бюджета как явления.

В приложении к публичным финансам под бюджетом традиционно понимается централизованный денежный фонд, фор­мируемый на том или ином уровне для обеспечения функций и задач соответст­вующих органов власти (государственной, местной). Эта трактовка в наибольшей степени раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, его роль в общественном производстве. Бюджет в этом смысле - основа функ­ционирования государства в целом, его национально-государственных и админи­стративно-территориальных образований; это важнейший источник денежных средств, находящийся в полном и непосредственном распоряжении органов госу­дарственной или муниципальной власти. Централизация денежных средств в бюджетах не только позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосре­доточивать их на решении важнейших задач экономического и социального ха­рактера, но и обеспечивает проведение государственной экономической и финан­совой политики.

С развитием общества существенно меняется и социально-экономическая роль бюджета. В условиях планово-директивной экономики бюджет государства был единственным источником финансового обеспечения всех сторон жизни общества. Рыночная экономика изменила соотношение между централизован­ными (прежде всего – бюджетными) и децентрализованными денежными фон­дами в пользу последних. Бюджетные средства все в большей степени сосре­доточиваются на решении глобальных, общенациональных задач – структурной перестройке, научно-техническом развитии, обеспечении конкурентоспособности отечественного производителя и т.п. Усиливается социальная направленность бюджета, ориентация его на осуществление программ, связанных с обеспечени­ем защищенности населения от рыночных рисков, инфляционных и кризисных явлений. Все это осуществляется на фоне правовой и организационной поддержки предпринимательства, стимулирования его инициативы, развития децентрализованных фондов денежных средств.

С сущностных позиций как экономическая категория, бюджет рассматрива­ется как система экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования особого централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наибо­лее важных на данном этапе развития потребностей общества. Такой подход находит развитие в трактовках более прикладного характера. Так, в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) с позиции хозяйственной практики бюджет трактуется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного само­управления. В этом случае бюджет интерпретируется со стороны источников его формирования и тех конкретных форм, в которых осуществляется движе­ние (расходование) бюджетных средств, а также со стороны отношений, состав­ляющих суть этих процессов.

Этот подход характеризует бюд­жет как финансовый план страны, который формируется и исполняется в уста­новленном порядке, представляет собой юридически оформленный документ (имеет силу закона), где в количественном выражении отражается процесс по­лучения и распределения государством денежных ресурсов. Составление и контроль за исполнением бюджета находятся в исключительной компетенции госу­дарственных органов власти.

Бюджет как главный финансовый план страны закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений, координирует и орга­низует деятельность всех звеньев финансовой системы, всех участников хозяй­ственных связей. Координация осуществляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов, инвестиционных программ и т. п. В частности, в финансовых планах предприятий фиксируются размеры обязательных платежей в бюджет и для ряда предприятий – возможные посту­пления из бюджета; все средства, выделяемые по смете бюджетным организациям, структурам полностью проходят по расходной части соответствующего бюдже­та. Бюджет – это специфический, универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все сферы экономического и социаль­ного развития страны.

В контексте этих подходов в хозяйственной практике бюджет рассматрива­ется и используется государством как важнейший инструмент финансового ре­гулирования. Бюджетное регулирование – процесс распределения доходов и перераспределе­ния средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов. Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюдже­тами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, эконо­мических и других программ, покрытия дефицита, ликвидации последствий сти­хийных бедствий могут передаваться безвозмездно в бюджеты нижестоящих уров­ней. Регулирующее воздействие на субфедеральный уровень и товаропроизводите­лей государство оказывает также через систему налогообложения, государственные кредиты и инвестиции, процентные ставки и т. п.

Бюджетное регулирование – одна из важнейших хозяйственных функций государства. Цель его – поддержание стабильности экономики, обеспечение ее сбалансированности, структурных сдвигов, решение глобальных задач функцио­нирования и развития общества. Бюджетное регулирование достаточно развито в- различных экономических системах. Хотя, следует "сказать, что в условиях рыночной экономики степень государственного вмешательства в движение фи­нансовых ресурсов регионов и предприятий гораздо меньше, чем в экономике нерыночного типа и носит, как правило, косвенный характер.

Таким образом, бюджет – это объективно обусловленное звено финансовой системы, особый сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения функций и задач государства и его террито­риальных подсистем; это главный финансовый план страны, важнейший инст­румент государственного регулирования.

Бюджетная система Российской Федерации

4.1. Понятие, сущность и виды бюджетов

Бюджетная система представляет собой совокупность отношений, возникаю­щих между различными субъектами в процессе:

· формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней системы и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муници­пальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

· составления и рассмотрения проектов бюджетов системы, их утвер­ждения и исполнения, контроля за их исполнением.

Правовой статус участников бюджетных отношений в Российской Федера­ции регламентируется:

1. Бюджетным кодексом Российской Федерации (при­нят Государственной Думой 17 июля 1998 г., введен в действие с 1 января 2000 г.); это базовый законодательный акт;

2. соответствующими специальны­ми законами федеральных органов субъектов Федерации и нормативными пра­вовыми актами представительных органов местного самоуправления;

3. Указа­ми Президента Российской Федерации;

4. нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

5. соответствующими актами феде­ральных органов исполнительной власти.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

· федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

· бюджеты субъектов Российской Федерации;

· местные бюджеты.

Федеральный (государственный) бюджет есть форма образования и расхо­дования денежных средств, предназначенная для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации. Соответственнобюд­жет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта Российской Федерации. Местный бюджет, или бюджет муниципального образования, представляет со­бой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного само­управления. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации разрабаты­ваются и утверждаются в форме законов соответствующего уровня, а местные бюджеты – в форме правовых актов представительных органов местного само­управления.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.) по­зволила бывшим автономным республикам, входившим в состав РСФСР, принять свои декларации, определяющие степень их экономической самостоятельности. В бюджетных отношениях это нашло выражение в отказе от формирования еди­ного государственного бюджета Российской Федерации, а также в предоставле­нии каждому субъекту Федерации более широких полномочий по формирова­нию своего бюджета и распоряжению его средствами. Начиная с 1991 г. все бюджеты в Российской Федерации функционируют автономно.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствую­щего уровня; вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным га­рантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих терри­торий. И если последний не обеспечивает финансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вышестоящего бюджета. Иными словами, бюджеты всех уровней взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации и соответствующие местные органы власти на основе федерального законодательства самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему, исходя из государственного и административно-тер­риториального устройства (деления) своей территории.

Бюджеты, действующие на соответствующих территориях, объединяются в консолидированные бюджеты.Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей террито­рии. Например, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Консолидированные бюджеты используются для расчетов минимальных со­циальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании и при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления субвенций из федерального бюджета.

Рассмотрим построение бюджетных систем федеративных и унитарных государств.

Федеративные государства имеют 3 уровня бюджетов:

I. федеральный (центральный);

II. региональный (бюджеты штатов в США, бюджеты федеральных земель в Германии, бюджеты провинций в Канаде, бюджеты субъектов РФ);

III. местные (муниципальные).

К государственным относятся бюджеты I и II уровней.

Унитарные государства имеют 2 уровня бюджетов:

I. государственный (центральный);

II. местные (муниципальные).

Рис. 2. Построение консолидированного бюджета Ярославской области до 2006 года

Структура бюджетной системы Российской Федерации существенно изменилась с 2006 года в связи с введением в действие федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года.Изменения про изошли на уровне местных (муниципальных) бюджетов в связи с новым административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации. Так, в Ярославской области стало 3 городских округа (Ярославль, Переславль и с 1 июля 2006 года Рыбинск), 17 муниципальных районов, 12 городских поселений и 80 сельских поселений. Всего 112 муниципальных образований. В каждом из них составляется, утверждается и исполняется соответствующий бюджет: 3 бюджета городских округов, 17 районных бюджетов (это бюджеты более высокого порядка; на последующих рисунках они отнесены к подуровню Ш А), 12 бюджетов городских поселений и 80 бюджетов сельских поселений (это бюджеты подуровня Ш б - см. рисунки).

Рис. 3. Построение консолидированного бюджета Костромской области до 2006 года

Рис. 4. Построение консолидированного бюджета Ярославской области с 2006 года

Утверждаются бюджеты как законы ежегодно и действуют в течение финансового года. В России финансовый год совпадает с календарным. Консолидированные бюджеты не утверждаются как закон.

Рис. 5. Построение бюджетной системы Российской Федерации до 2006 года

Рис. 6. Построение консолидированного бюджета РФ с 2006 года

Ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации – федеральный (государственный) бюджет; с его помощью перераспределяется до 40% нацио­нального дохода страны и финансируются основные экономические и социаль­ные программы.

Государственный бюджет оказывает воздействие на все звенья финансовой системы, финансируя различные уровни власти, специальные правительствен­ные фонды, кредитуя юридических и физических лиц. В условиях перехода к рынку государственный бюджет сохраняет свою ведущую роль, меняются лишь методы его воздействия на общественное производство и режим расходования бюджетных средств. Осуществляется переход с бюджетного финансирования и дотирования на экономические методы воздействия на производство, переход к финансовому регулированию экономики.

Рис. 7. Построение бюджетной системы Российской Федерации с 2006 года

Расходы государственного бюджета в мировой практике традиционно содер­жат следующие статьи:

· затраты на социальные нужды: здравоохранение, образование, культуру, со­циальные пособия, субсидии местным бюджетам на эти цели (трансферты);

· затраты на хозяйственные нужды: капитальные вложения в инфраструкту­ру, дотации госпредприятиям, субсидии сельскому хозяйству, расходы на осуществление государственных программ;

· расходы на оборону и материальное обеспечение внешней политики, вклю­чая содержание дипломатических служб и займы иностранным государствам;

· административно-управленческие расходы: содержание правительственных органов, органов правопорядка, юстиции и проч.;

· платежи по государственному долгу (погашение и обслуживание долга);

· финансовая поддержка субъектов РФ.

Структура расходов государственного бюджета является социально стабили­зирующим фактором; оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и инвестиции, на отраслевую и региональную структуру экономики; на националь­ную конкурентоспособность на мировом рынке. В то же время она может ме­няться. Например, в периоды кризисов и депрессий расходы государственного бюджета на хозяйственные цели, как правило, растут, а во время «перегрева» конъюнктуры – сокращаются.

Так, за счетФедерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ осуществляются:

· дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченно­сти субъектов РФ;

· субсидии на государственную финансовую поддержку за­купки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населе­ния, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

Особое место в бюджетной системе занимают местные бюджеты, в которых традиционно более высока по сравнению с государственным бюджетом доля средств, направляемых на социальные цели. В России из местных бюджетов финансируется более 80% учреждений образования и здравоохранения, около 80% учреждений культуры, осуществляется более 60% социальных выплат на­селению. В силу хронической дефицитности местные бюджеты получают дотации, субвенции и субсидии, ссуды из бюджетов вышестоящего уровня, привле­кают средства путем выпуска местных облигационных займов.

4.2 Доходы бюджетов

Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, ее субъек­тов и органов местного самоуправления. Как уже отмечалось, в рамках бюджетной классификации доходы группируются по источникам и способам их получения.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступле­ний, а также безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств па конец предыдущего года.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодатель­ством федеральные, региональные налоги и сборы субъектов РФ и местные на­логи и сборы, а также пени и штрафы. В доходах соответствующего бюджета полностью учитывается также размер предоставленных налоговых кредитов, от­срочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюд­жет.

Следующий вид доходов бюджетов – неналоговые доходы, к которым отно­сятся:

· доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

· доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находя­щегося в государственной и муниципальной собственности;

· доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами госу­дарственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджет­ными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

· доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

· иные неналоговые доходы.

Особое место в системе неналоговых доходов бюджетов занимают доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной и му­ниципальной собственности.

В доходах от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, па первом месте стоят средства, получае­мые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное пользование.

В системе неналоговых доходов прописаны также финансовая помощь, безвозмездные перечисления, штрафы и иные суммы принудительного изъятия.

Под финансовой помощью от бюджетов другого уровня бюджетной системы понимаются поступления в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Дотации-– бюджетные средст­ва, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Субвен­ции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии – бюджетные сред­ства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физи­ческому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

К безвозмездным перечислениям относятся:

· безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и прави­тельств иностранных государств;

· безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, связанные с изме­нениями в налоговом и бюджетном законодательстве, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, произошедшими после ут­верждения закона (решения) о бюджете и не учтенными им.

В федеральном бюджете Российской Федерации налоговые доходы составляют около 85%, что свидетельствует о том, что потенциал неналоговых дохо­дов еще не исчерпан.

По порядку и условиям зачисления в составе доходов бюджетов выделяют собственные и регулирующие доходы бюджетов.

Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные законодатель­ством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. К собственным доходам бюджетов относятся:

· налоговые дохо­ды, закрепленные законодательством РФ за соответствующими бюджетами и бюджетами государственных внебюджетных фондов;

· неналоговые доходы в перечне, представленном выше;

· иные неналоговые доходы, а также безвоз­мездные перечисления.

Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.

К регулирующем доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджет­ной системы, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюдже­те того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему ре­гулирующие доходы из бюджета другого уровня.

4.3 Расходы бюджетов

Расходы бюджета, согласно Бюджетному кодексу РФ,– это денежные сред­ства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государст­венных услуг, устанавливаемых Правительством РФ.

В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.

Капитальные расходы, бюджетов, предназначенные для обеспечения иннова­ционной и инвестиционной деятельности, включают:

· расходы на инвести­ции в действующие или вновь создаваемые структуры в соответствии с утвер­жденной инвестиционной программой;

· средства, предоставляемые в качест­ве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

· расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;

· расходы, при осуще­ствлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в соб­ственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образова­ний;

· другие расходы бюджета, вошедшие в капитальные расходы в соответ­ствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюд­жет развития.

Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущего функ­ционирования органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния и бюджетных учреждений, а также оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субси­дии и субвенций. В эту категорию входят и другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ преду­сматривается создание резервных фондов (а) органов исполнительной власти и (б) органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в федераль­ном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиден­ных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуа­ций, имевших место в текущем финансовом году, а порядок их расходования устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не бо­лее одного процента утвержденных расходов федерального бюджета. Средства этого фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а так­же дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ, на ос­новании письменного его распоряжения. Расходование средств фонда на прове­дение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не до­пускается.

С появлением новых видов расходов бюджетов их финансирование может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в соответствующий бюджет. При определении источников их фи­нансирования исключается увеличение дефицитов бюджетов.

Формы расходов бюджетов. Предоставление бюджетных средств осуществ­ляется в формах:

• ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
• средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
• трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, уста­новленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов, пра­вовыми актами представительных органов местного самоуправления;
• ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых органами государственной власти, приводя­щих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных до­ходов;
• бюджетных кредитов юридическим лицам (включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обяза­тельств);
• субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
• инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
• бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уров­ней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;
• кредитов иностранным государствам;
• средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Доходы и расходы городского бюджета Ярославля (утверждены муниципалитетом) приведены в таблицах. Доходы запланированы в сумме12842,1 млн. руб., а расходы – 15138,1 млн. руб., дефицит – 2296,0 млн. руб.