С учетом появившихся некоторых научно-литературных источников по местному самоуправлению рассмотрим подробнее вопрос о конституционно-правовых основах органов местного самоуправления в Российской Федерации. Если говорить о конституционной основе местного самоуправления, то этим вопросам посвящены ст. 3 (ч. 2), 8 (ч. 2), 12, 15 (ч. 2), 24 (ч. 2), 32 (ч. 2), 72 (п. «н» ч. 1), гл. 8 Конституции. Затем идет, условно говоря, следующий уровень законодательного и иного правового регулирования местного самоуправления. Он состоит в регулировании названных вопросов в законах, в частности, Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 - ФЗ от 06.10.03. // Российская газета. - 2003. - № 12 от 28 августа 1995 г., охватывает серию указов Президента РФ, постановление Государственной Думы «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ» «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ» от 10.06.94. №134 - 1 ГД // Российская газета. - 1994. - № 115..

Среди актов Президента по вопросам реформирования местного самоуправления необходимо выделить, прежде всего, Указы: о мерах по обеспечению реформы местного самоуправления от 21 марта 1994 г. и о реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., а также Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г.

Длительное время в Государственной Думе и в других государственных органах, а также в научных учреждениях шла разработка нового закона, соответствующего современной концепции и реалиям местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Такой закон, базирующийся на положениях и нормах Конституции РФ, признан был стать стабильной правовой основой местного самоуправления. Такой закон, а именно: Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Государственной Думой 12 августа 1995 г. и подписан Президентом РФ 28 августа 1995 г, теперь с изменениями в редакции от 06.10.03. № 131 - ФЗ.

Этот Закон вслед за Конституцией знаменует собой новую веху в становлении в России местного самоуправления. В субъектах РФ также ведется значительная работа по правовому регулировании статуса местного самоуправления.

Конституционно - правовые гарантии местного самоуправления:

В Конституции РФ 1993 г. не только получил признание и юридическое закрепление глубоко демократический институт -- местное самоуправление, но и впервые предусмотрены серьезные гарантии его осуществления. На конституционном уровне совокупность, этих вопросов регламентируется в ст. 133. В ст. 133 установлено, что местное самоуправление РФ гарантирует правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Рассмотрим подробнее названные нормативные положения. Прежде всего, выделим конституционное право органов местного самоуправления на судебную защиту. В этом случае необходимо сослаться на Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», гл. 6 и 7 которого посвящены гарантиям местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления их должностных лиц, а также контроль за их деятельностью Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко - М.: «Статус», 2000..

Выделим наиболее важные моменты.

Первое -- ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, запрещается.

Второе -- решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц места самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Третье -- обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Четвертое -- граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местнoгo самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Пятое -- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Конституция и рассмотренный выше Федеральный закон - стабильная правовая основа формирования всего массива текущего законодательства о местном самоуправлении. В этом сложном правотворческом процессе активное участие примут федеральные органы государственной власти и аналогичные органы субъектов РФ, население и органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

Выходные данные сборника:

ГЛАВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент Российского государственного гуманитарного университета, зав.кафедрой частного права Филиала Российского государственного гуманитарного университета в г.Великий Новгород, РФ, г. Великий Новгород

THE HEAD OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: LEGAL STATUS AND POWERS

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, associate professor of Russian State Humanitarian University, head.the Department of private law branch of Russian state University for Humanities in Veliky Novgorod, Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу путей совершенствования системы местного самоуправления муниципального образования, места и полномочий главы - главы администрации - сити-менеджера. Анализируются практики и даются рекомендации по совершенствованию системы местного самоуправления. Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой комплексный анализ и обобщение существующей практики применения норм муниципального права.

ABSTRACT

The article is devoted to the analysis of ways of improving the system of local self-government of the municipality, place and powers of the head - the head of administration - city Manager. Discusses practices and provides recommendations for improving the system of local government. Scientific novelty of research is determined by the fact that it represents a comprehensive analysis and synthesis of current practice of application of the rules of municipal law.

Ключевые слова: муниципалитет; система; глава муниципального образования; глава администрации; сити-менеджер.

Keywords: the municipality; system; head of municipal formation; head of administration; city Manager.

В Конституции Российской Федерации , принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года впервые в истории России большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантирование которого составляет одну из основ конституционного строя. Государственной Думой 16 сентября 2003 года был принят и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно реформировался.

Однако Федеральный закон устанавливает лишь общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. В частности при определении правового статуса главы органа местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ весьма обобщенно регламентирует его границы и практически не конкретизирует полномочия, оставляя возможность муниципальным образованиям самостоятельно развить этот вопрос в своих уставах. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государства, т.е. осуществляют свою деятельность самостоятельно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, глава администрации, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По мнению автора, с принятием Федерального закона № 131-ФЗ наметилась тенденция к усилению государственных начал в системе местного самоуправления в России. Следует отметить, что в настоящее время в нормативном правовом регулировании и, особенно в правоприменительной деятельности, происходит фактический отход от общественной (англосаксонской) концепции, закрепленной в Конституции Российской Федерации к государственной (континентальной).

Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие исполнительно-распорядительного органа, Федеральный Закон № 131-ФЗ допускает возможность назначения лица на должность главы этого органа (главы администрации) или избранного всем населением, либо назначенного по контракту, заключаемому на основе конкурса, сити-менеджера.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Важнейшей гарантией установления четкой компетенции муниципальной власти называется норма, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный Закон № 131 .

Полномочия органов местного самоуправления представляют собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, реализуемых ими самостоятельно посредством совершения властных действий по кругу вопросов, определенных конкретной сферой общественных отношений.

Существует два вида полномочий органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения или «собственные полномочия» и отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления или «делегированные полномочия». Данные виды полномочий должны иметь различные механизмы реализации с позиции организации деятельности органов местного самоуправления и наделения их соответствующими финансово-материальными ресурсами.

Формами разграничения компетенции государ­ственных и муниципальных органов власти устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения . Формами разграничения их полномочий являются законы и подзаконные нормативные акты федерального, регионального и местного уровней власти.

Анализ положений Федерального Закона № 131-ФЗ свидетельствует о том, что законодатель избрал первый вариант и, по сути, вышел за пределы «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление. Субъектами Федерации, чьей прерогативой было решение основной части вопросов по организации местного самоуправления, в силу разных причин, в том числе из-за различного толкования важнейших конституционных положений, не только не предпринимались необходимые меры для своевременного регулирования этого института, но и искажалось его предназначения .

Само по себе отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ установления общих принципов организации местного самоуправления еще не обязательно означает, что детальная регламентация организации местного самоуправления осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Имеет право на существование и точка зрения, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих принципов его организации, а все более подробное регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самого местного самоуправления.

Публичная власть имеет различные организационные формы. Однако в тоже время публичная власть - это не только государственная власть. Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов ведения - вопросов местного значения) существует в муниципальном образовании, ее осуществляет народ (население) муниципального образования, его органы от имени этого населения. Такая власть не является государственной властью. Это публичная власть территориального коллектива муниципального образования в соответствии с конституциями и законами. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с органами государства в решении «смежных» вопросов - на стыке вопросов местного значения и государственной компетенции, выступают с инициативами по вопросам государственного значения. Муниципальная власть отличается от власти государственной не только приближенностью к интересам населения конкретной территории, но и, как правило, большей степенью участия самого населения в осуществлении этой власти.

Позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в п. 4 и 7 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» .

В тоже время Федеральный Закон № 131-ФЗ дозволяет в определенных случаях и ограниченных пределах участие государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Это, например, относится к их участию в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности главы местной администрации (сити-менеджера), где часть ее членов назначается парламентом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации .

По мнению автора, в Российской Федерации сложилась двойственная концепция местного самоуправления. Согласно Конституции РФ процесс направлен на достижение общественной модели, а Федеральный Закон № 131-ФЗ тяготеет к государственной модели. Федеральный Закон № 131-ФЗ меняет концепцию местного самоуправления, встраивая муниципальные органы публичной власти в систему государственной власти. Таким образом, в Федеральном Законе № 131-ФЗ законодатель предложил несколько иную концепцию местного самоуправления, чем та, что закреплена в Конституции РФ.

Государственная модель, утвержденная в Федеральном Законе № 131-ФЗ, когда местное самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления, позволило органам государственной власти регулировать структуру органов местного самоуправления, стремится к «диктату» в отношениях органов местного самоуправления.

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, что, несомненно, не может не отразиться на правовом статусе главы органа местного самоуправления. Очень важно определить и пределы самостоятельности органов местного самоуправления.

В ходе государственного и муниципального строительства в субъектах РФ вырабатываются многообразные формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следует ограничить влияние государственной власти на органы местного самоуправления. Для этого надо активизировать само местное самоуправление, чтобы в случае давления муниципалитеты обращались в суды. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие.

Некоторые исследователи полагают, что весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации, вместе с тем на практике такой способ не оправдан.

Федеральный Закон № 131-ФЗ закрепил только, весьма общие моменты правового положения главы муниципального образования. Развить указанные положения призваны уставы самих муниципальных образований.

Таким образом, из положений Федерального Закона № 131-ФЗ усматривается, что глава муниципального образования определяется как - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном Федеральным законом и законами субъектов РФ. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Множество споров вызывает вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом. В ряде муниципальных образований Глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции Главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий. Важным является вопрос ответственности Главы муниципального образования. В настоящее время правовой статус Главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в области муниципального права. Рассматривая правовой статус Главы муниципального образования, следует отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил Главу муниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. При этом очевидно, что Глава муниципального образования, возглавляющий по сути деятельность на низовой территории в Российской Федерации не может рассматриваться в качестве «удельного князя», «сюверена», выведенного за пределы классических рычагов государственно-правовой ответственности. Однако в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образования возникает много вопросов.

На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности Главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности Глав муниципальных образований. Однако, все же особый интерес в этой связи вызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью Главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, Глава муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за которые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального образования, также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом. В связи с этим, возможна такая ситуация, когда Глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда все наиболее важные нормативно-правовые акты оформляются в виде решений соответствующего местного представительного органа. Следует отметить, что при такой системе принятия муниципальных норм Глава муниципального образования имеет реальную возможность провести посредством решения местного представительного органа законодательный акт, содержащий положения, несоответствующие требованиям законодательства Российской Федерации. Глава муниципального образования при подобной ситуации может затягивать на неопределенное время исполнение требований и решений различных органов государственной власти (включая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующем муниципальном образовании должны приниматься коллегиально на заседании местного представительного органа. Парадокс ситуации заключается в том, что при подобной системе принятия нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовно-правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых субъектами местного нормотворчества. Главу муниципального образования с точки зрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой или административно-правовой ответственности, так как решения, как муниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны быть приняты местным представительным органом. Местный же представительный орган также не может являться субъектом, на который может быть возложена уголовно-правовая или административно-правовая ответственность за последствия незаконного правового акта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местного представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующим как уголовно-правовым, так и административно-правовым законодательством возможна только ответственность конкретного физического или должностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовой ответственности местного представительного органа за принимаемые решения не предусмотрен.

Давно назрела потребность в создании механизма реальной ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо проработан в ранее действовавшем законодательстве и первым реальным шагом в этом направлении является изменения закреплённые в Федеральном Законе № 131-ФЗ .

Глава муниципального образования или местный представительный орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования или местным представительным органом, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть распущен, полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Процедура роспуска местного представительного органа или отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующим моментам: Имеется решения суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону. Решение суда не исполняется местным представительным органом или Главой муниципального образования. Неисполнения судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда. Отмеченные последствия признаны судом. Законодательный орган субъекта РФ предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта РФ предупреждает Главу муниципального образования, о возможности соответственно роспуска или отрешения. Местный представительный орган или Глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимают мер по исполнению решения суда. При соблюдении приведенного юридического состава местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ, а Глава муниципального образования - отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органа субъекта РФ, то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект закона о роспуске местного представительного органа.

Многие специалисты в области местного самоуправления отмечают, что в приведенном механизме ответственности Глав муниципальных образований ряд недостатков, а именно:

1. не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;

2. основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

3. в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством.

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность.

Однако в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.

Как показывает практика, вмешательство представителей государственной власти возможна и без законных оснований.Подобное вмешательство государственной власти в дела муниципального образования непозволительно, так как противоречит действующему законодательству РФ. Проблема государственного вмешательства в дела органов местного самоуправления существует, утверждают многие исследователи. В своей практической деятельности органы государственной власти зачастую представляют муниципальные образования как объекты прямого управленческого воздействия.

Таким образом, по мнению автора, должен быть принят единственный правовой акт, определяющим на федеральном уровне принципы организации местного самоуправления, в том числе структуру управления. Это и послужило бы одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании системы публичной власти на уровне местного самоуправления.

Состояние местного самоуправления характеризует развитие демократии в обществе. Именно местное самоуправление выступает в роли наиболее важного связующего звена между граждан­ским обществом и государством. Вопрос о природе власти, воплощенной в местном самоуправлении, до сих пор остается дискуссионным.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации// [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 18.08.15).
2. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики: постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 708.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 18.08.15).

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти . Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Термины «муниципальный» и «местный» применяются в отношении органов местного самоуправления , предприятий , учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления, в качестве однородных. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в рамках собственной компетенции являются самостоятельными и независимыми от действий и решений органов государственной власти РФ и субъектов РФ . Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих полномочий.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии суставом муниципального образования . Это значит, что в гражданско-правовых и иных частноправовых отношениях на органы местного самоуправления распространяются нормы российского законодательства, касающиеся юридических лиц. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты , создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. Муниципальные органы выступают от имени муниципальных образований и собственными действиями могут приобретать и осуществлять личные неимущественные и имущественные права и обязанности в предпринимательской сфере, выступать в суде в качестве истца или ответчика.

Наличие органов местного самоуправления, самостоятельных и независимых в своей деятельности от органов государственной власти, является проявлением организационной самостоятельности местного самоуправления. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» подразумевается государственная поддержка местного самоуправления: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в

А. А. Старовойтов *

ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Органы местного самоуправления обладают широкой правосубъектностью, выступая участниками общественных отношений, урегулированными нормами конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, экологического и других отраслей права. Подобная комплексность определена природой местного самоуправления и связана с реализацией задач и функций во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной и других.

При всем многообразии научных исследований по вопросам местного самоуправления совершенно нет работ, посвященных исследованию административного статуса органов местного самоуправления. Вместе с тем, эта проблема имеет важное научно-практическое значение, особенно в плане участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, взаимодействия с органами государственной исполнительной власти. Важность ясного понимания рассматриваемой проблемы особенно актуализируется сегодня, в процессе очередного этапа муниципальной реформы, связанной с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф31 и нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

Следует отметить, что административный статус органов местного самоуправления является частью их общего правового статуса, но образуют его не все права и обязанности данных органов в своей совокупности,2 а только те из них, которые связаны с административным правом, с участием местных органов в государственном управлении, с теми взаимоотношениями, в которые они вступают с органами государственной исполнительной власти. Нельзя не учитывать и то, что сама концепция местного самоуправления базируется на самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, они не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.

*Кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой административного и уголовного права Северо-Западной академии государственной службы.

2 К примеру, дайджест полномочий органов местного самоуправления, подготовленных Управлением Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, включает в себя 16 сборников.

А. А. Старовойтов

С другой стороны органы, местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами исполнительной власти, реализуя отдельные государственные полномочия на местном уровне, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ.

Следовательно, участие органов местного самоуправления в административно-правовых отношениях возможно, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом либо законом субъекта Федерации. Только при этих условиях органы местного самоуправления составляют необходимое дополнение механизму государственной администрации, участвуя в реализации исполнительной власти в масштабе государства и его субъектов по конкретным государственным полномочиям, неся за это ответственность перед государством.

В частности, органы местного самоуправления организуют запись актов гражданского состояния, осуществляют опеку и попечительство от лица государства, участвуют в осуществлении воинского учета и военной мобилизации, в формировании избирательных комиссий, в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти, в проведении государственных референдумов и т. д. Не отстают и субъекты Российской Федерации, в нарушение принципа субсидиарности, буквально сбрасывающие на них свои отдельные полномочия.

Не случайно в литературе по административному праву было высказано мнение о том, что «характер полномочий органов местного самоуправления, закрепленных муниципальным законодательством, позволяет сделать вывод о том, что современный статус этих органов характеризует их во многом как государственных».1

Трудно с этим согласиться. Отсутствие партнерского взаимодействия между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, жесткая привязка местного самоуправления к экономическим и политическим интересам субъекта Федерации - это, скорее, исключение, чем правило. Подобный вывод не дают сделать уже упоминавшиеся статьи 12 и 132 Конституции РФ. Их менее всего можно признать формальным декларированием статуса органов местного самоуправления в Основном 3аконе нашей страны. Не позволяют сделать такой вывод и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Неточности воспроизведения конституционно-правовых норм в федеральном отраслевом законодательстве объясняются, прежде всего, устарелостью его многих актов, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Противоречивость и наличие пробелов в законодательстве субъектов Российской Федерации скорее следует отнести либо к досадным недоработкам самого законодателя, либо к желанию региональных элит уклониться (в силу

1 См. например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 162.

разных причин, может быть, достаточно обоснованных) от точной реализации положений федерального законодательства о местном самоуправлении.

Сделаем вывод. Органы местного самоуправления по своей природе не являются субъектами государственного управления, поскольку их деятельность не связана с реализацией задач и функций государственно-управленческой деятельности. В силу этого они не могут быть и участниками правоотношений по поводу практической реализации не принадлежащих им функций и обеспечивающих их полномочий.

Не должно вводить в заблуждение и наличие у органов местного самоуправления юридически властных полномочий подчинять поведение населения, иных субъектов муниципальных правоотношений своим односторонним волеизъявлениям, исключающим юридическое равенство участников. Здесь определяющим является тот факт, что местное самоуправление является самостоятельным уровнем власти, но власти негосударственной - муниципальной. Подтверждением этому являются действующие конституционные нормы, установившие, что публичная власть в России осуществляется на трех уровнях - двух уровнях государственной власти (федеральном и субъектов Федерации) и уровне местного самоуправления. Стало быть, органы местного самоуправления могут быть участниками правоотношений по поводу практической реализации задач и функций государственно-властной деятельности только путем наделения их законом (федеральным либо субъекта Федерации) специальными полномочиями исполнительно-распорядительного характера, выражающими целевое назначение государственно-властной деятельности.

Все нормы, регламентирующие участие органов местного самоуправления в административно-правовых отношениях, при определенной условности, можно объединить в три блока.

Первый охватывает права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с их прямым участием в государственно-управленческой деятельности. В данном случае органы управления муниципальных образований непосредственно в соответствии с законом осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, действуя по поручению и от имени государства, выражая его волю, участвуя в выполнении функций государства.

Второй блок составляют нормы, принимаемые органами исполнительной власти и регламентирующие конкретные формы и пределы участия органов местного самоуправления и их должностных лиц в государственном управлении.

В третий блок можно включить нормы, требующие от органов государственной власти, их должностных лиц осуществления мер, связанных с поддержкой и государственной гарантированностью местного самоуправления, создания условий для его практического осуществления.

Для того чтобы стать субъектом административных правоотношений, органы местного самоуправления должны обладать административной правосубъектностью, слагающейся из административной правоспособности и административной дееспособности.

А. А. Старовойтов

Определяющим моментом является понятие административной правоспособности. Дело в том, что органы местного самоуправления обладают общей правоспособностью, связанной с основным назначением местного самоуправления - решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных к их ведению. Сегодня перечень предметов ведения местного самоуправления закреплен в ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»,1 в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Следовательно, только в этих рамках органы местного самоуправления могут приобретать комплекс специфических юридических прав и обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Кроме того, как явствует из указанных предметов ведения местного самоуправления, органы местного самоуправления не могут быть наделены собственной административно-властной компетенцией, т. е. не могут приобретать административно-правовые права и обязанности и нести юридическую ответственность за их реализацию в сфере государственного управления.

Исходя из этого, административно-правовой статус органов местного самоуправления определяется теми полномочиями, которыми наделяют их федеральные или региональные законы, регламентируя их права и обязанности в сфере государственного управления.

Реализуя свой административно-правовой статус, органы местного самоуправления вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются в связи с выполнением возложенных на них законом отдельных государственных полномочий, а также по факту нарушения своих административно-правовых обязанностей перед государством.

Здесь не менее важен вопрос о субъектах административно-правовых отношений. Само муниципальное образование таким субъектом не признается. Не выступает в качестве субъекта и представительный орган местного самоуправления. Таковым является местный исполнительный орган, т. е. администрация муниципального образования. Руководителями администрации могут быть как глава муниципального образования, если такая должность предусмотрена уставом муниципального образования, либо глава администрации. В управленческом смысле администрация муниципального образования есть глава муниципального образования (глава администрации) и подчиненные ему управленческие структуры, возглавляющиеся соответствующими должностными лицами. В конкретных управленческих отношениях именно они представляют органы управления администрации и действуют от их имени.

Администрация осуществляет управленческие функции внутри муниципального образования в пределах, предоставленных ей федеральным законодательст-

1 См.: Российская газета. 1995. 1 сентября; 1996. 25 апреля, 4 декабря; 1997. 20 марта; 2000. 8 августа; 2002. 26 марта; 2003. 16 декабря.

вом, законодательством субъекта Федерации и уставом муниципального образования, а также вступает во внешние административные правоотношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права.

Обратим внимание, что в этих условиях администрация муниципального образования, ее органы и должностные лица могут быть участниками только внешних административных правоотношений. Внешних - потому что органы местного самоуправления по своей конституционно-правовой природе не наделены правом осуществлять от своего имени государственное управление, и не обладают для этого соответствующими государственно-властными полномочиями. Иными словами, они не воздействуют на подведомственную им управляемую среду от имени государства. Но административную ответственность в соответствии с законом они несут. К примеру, за нецелевое использование бюджетных средств виновные должностные лица муниципальной администрации могут быть подвергнуты административному штрафу в размере от 40 до 50 МРОТ, за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и предоставления бухгалтерской отчетности предусмотрен штраф от 20 до30 МРОТ.

В случае же наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в их статусе происходят существенные изменения. Прежде всего, они затрагивают его функционально-содержательную сторону. Появляются новые задачи, расширяющие социальное назначение муниципального органа постоянно или на определенном отрезке времени; возникают новые управленческие функции, отражающие прямую связь с государством, государственным управлением, применяются новые виды и формы управленческой деятельности, которые этот орган должен осуществлять применительно к соответствующим объектам управления, число которых может быть также расширено.

Серьезно меняется компетенция органа, находящая отражение в новых предметах ведения, в появлении административных прав и обязанностей, в том числе права издания обязательных административно-правовых актов по закрепленным законом вопросам. Происходят изменения в содержании и формах ответственности, в первую очередь, перед государством. Органы государственной власти получают право прямого контроля и надзора за качеством исполнения органами местного самоуправления предоставленных государственных полномочий. При этих условиях органы местного самоуправления становится субъектом как внешних, так и внутренних административных правоотношений.

С учетом сказанного представляется необходимым высказаться по следующему вопросу. Как уже отмечалось, органы местного самоуправления не обладают правом применения административных мер принуждения по отношению к населению муниципальных образований. Но можно ли утверждать, что такой необходимости на этом уровне власти нет? КоАП РСФСР содержал ст. 1933, которая предоставляла возможность привлечения в судебном порядке к административной ответственности лиц, не выполняющих решения, принятые на местном референдуме, собраниях (сходах) граждан, решения органов местного само-

Д. А. Лисовицкий

управления и должностных лиц местного самоуправления. В новый КоАП РФ1 данная статья федеральным законодателем не была включена.

Отказ от включения данного состава в новый КоАП РФ резко снижает государственные гарантии осуществления местного самоуправления, поскольку затрудняет проведение в жизнь решений, принимаемых муниципальными органами. Иных возможностей добиваться надлежащего исполнения физическими и юридическими лицами принимаемых решений у муниципальных органов нет. Эта проблема может быть снята региональным законодателем путем принятия соответствующего закона. В соответствии с ч. 2. ст. 22.1. КоАП РФ дела такого рода могут рассматриваться мировыми судьями. В качестве меры наказания применяется предупреждение или штраф (ст. 3.2. КоАП РФ).

Д. А. Лисовицкий *

ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

О НЕКОТОРЫХ ПОДХОДАХ К ИССЛЕДОВАНИЮ ВОПРОСА

Суждение о том, что публичная власть это сфера реализации различных интересов и, зачастую, интересов с «противоположными векторами», имеет непосредственное отношение и к ее нижнему, муниципальному, уровню. Изучение этих интересов, а точнее правовых форм их выражения, закрепления и защиты, а также юридических механизмов реализации таких интересов, позволит по-иному представить значительное число проблем, существующих в муниципальной сфере. Новый взгляд на сложную ситуацию зачастую бывает не только оправданным, но и необходимым. То, что такая необходимость имеет место - очевидно. Иначе нам следовало бы констатировать, что развитие местного самоуправления проходит успешно (уже на протяжении пятнадцати лет), и проблем у муниципальной власти меньше день ото дня. К сожалению, это не так.

1. Что такое «интерес»? Известно, что «интерес» - категория общенаучная. При этом большинство исследователей этого понятия (независимо от области исследования) сходятся во мнении о том, что интерес всегда характеризуется направленностью и проявляется через отношение субъекта к чему-либо. В качестве иллюстрации можно привести общее социологическое определение интереса. Под таковым понимается «объективное отношение общества, класса или отдельного человека к условиям собственной жизни и наличным потребностям, побуж-

*СЗ РФ. 2002. №1. Ст. 1.

* Кандидат юридических наук, Северо-западная академия государственной слжбы.

Конституционный статус местного самоуправления отражен и в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно его статье 1 местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашей страны.

Местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно функционирует и развивается на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, конституционных установлений, положений федерального законодательства, законов субъектов Федерации, принимаемых в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ - управление делами главным образом местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими государственными органами и подотчетными последним

В главе 1 Конституции «Основы кон­ституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется мест­ное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной влас­ти. Более подробно и широко конституционные основы местного само­управления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) спе­циальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспе­чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопро­су Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это - «городское, сель­ское поселение, несколько поселений, объединенных общей террито­рией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляет­ся местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответ­ственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных тра­диций

конституционный статус местного самоуправ­ления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление - одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление - один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управ­лении страной, благодаря которому они получают возможность само­стоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных инте­ресах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наибо­лее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осущест­вляться как в формах непосредственной демократии (референдум, вы­боры и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и само­деятельности местного населения, не входят в систему органов госу­дарственной власти, хотя и являются спеифической формой осущест­вления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться зако­ном отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществля­ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, принятых органа­ми государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133)