Общая характеристика органов исполнительной власти и её система в РФ. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в субъектах федерации

И.В. Артемова,
главный бухгалтер, консультант

В ходе реформирования бюджетной сферы функции и полномочия государственных органов могут передаваться другим органам и службам. Преобразования государственных органов могут проходить в форме реорганизации, предусмотренной Гражданским кодексом РФ, в форме ликвидации, а также в смешанном виде - в форме межведомственной реорганизации.

Основания реорганизации

С точки зрения гражданского законодательства федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) являются юридическими лицами. Вследствие этого они могут быть:
- реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения в порядке, предусмотренном статьей 57 Гражданского кодекса РФ;
- ликвидированы в порядке, установленном статьей 61 ГК РФ.
Главное различие между реорганизацией и ликвидацией - это вопросы правопреемства. При реорганизации права и обязанности юридического лица переходят правопреемнику или правопреемникам, а при ликвидации они прекращаются. Передача прав и обязанностей при реорганизации ФОИВ осуществляется в общем порядке в соответствии со статьей 58 ГК РФ.
Решение о реорганизации может быть признано недействительным по требованию участников реорганизуемого юрлица, а также иных лиц, не являющихся его участниками, если такое право им предоставлено законом (ч. 1 ст. 60.1 ГК РФ). Такое требование может быть предъявлено в суд не позднее чем в течение трех месяцев после внесения в ЕГРЮЛ записи о начале процедуры реорганизации, если иной срок не установлен законом.
В статье 58 ГК РФ установлены правила правопреемства при реорганизации юридических лиц, из анализа которых следует, что составление передаточного акта обязательно при разделении и выделении и не обязательно при слиянии или присоединении.
Передаточный акт должен содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юрлица в отношении всех его кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые сторонами, а также порядок определения правопреемства в связи с изменением вида, состава, стоимости имущества, возникновением, изменением, прекращением прав и обязанностей реорганизуемого юрлица, которые могут произойти после даты, на которую составлен передаточный акт. Данный акт утверждается учредителем юрлица или органом, принявшим решение о его реорганизации, и представляется вместе с учредительными документами для государственной регистрации новых юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации, или внесения изменений в учредительные документы существующих юрлиц.
Непредставление вместе с учредительными документами передаточного акта при разделении или выделении, отсутствие в нем положений о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации.
Разъяснения о порядке реорганизации или ликвидации госорганов были даны еще в письме Минфина России от 16.06.2003 № 03-01-01/08-176 (далее - Письмо № 03-01-01/08-176), и большая их часть не утратила актуальности до сих пор.

Изменения в государственном управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в международной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».

Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) 14 марта 1946 г. Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и прочее и прочее. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и нечего выдумывать такого, которое соответствует периоду неустоявшемуся и общественному строю, который еще не устоялся, не вошел в быт, коль скоро наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия «народный комиссар» к названию «министр». Это народ поймет хорошо, потому что комиссаров чертова гибель.

Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: «Нарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работу». Вождь делал все, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всеми вытекавшими из этого факта последствиями.

Закон об образовании Правительства СССР - Совета Министров СССР - утвердил следующий его состав: И.В. Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя;

А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н.А. Вознесенский - заместитель Председателя и председателя Госплана СССР, Л.М. Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-республиканским - 19. К общесоюзным были отнесены министерства: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота, путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Военно-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министерством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с передачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного машиностроения. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.

После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе:

Л.П. Берия (Председатель), Н.А. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, А.А. Андреев, А.И. Микоян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович - члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность).

Создание двух оперативных органов - Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всех важнейших государственных дел - никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной «вручную». Однако Сталин не мог председательствовать на всех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди заместители Председателя (тогда это были Булганин, Берия, Маленков). Таким образом, очень многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия главы государства.

Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО, образованный 20 августа 1945 г. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. В его состав входили: Л.П. Берия (председатель), Г.М. Маленков, Н.А. Вознесенский, Б.Л. Ванников, А.П. Завенягин, И.В. Курчатов, П.Л. Капица, В.А. Махнев, М.Г. Первухин. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, разработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет членами которого являлись прославленные ученые - А.И. Алиханов, А.Ф. Иоффе, П.Л. Капица, И.К. Кикоин, И.В. Курчатов, Ю.Б. Харитон, В. Г. Хлопин. Непосредственное руководство всеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР, подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, «обязательные к выполнению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.

Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.

Территориальные органы федеральных министерств и ведомств в субъектах Федерации - важнейший элемент единой системы феде­ральной исполнительной власти. Основы конституционного стату­са территориальных органов закреплены в части 1 статьи 78 Кон­ституции, в соответствии с которой они создаются в субъектах Фе­дерации по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов испол­нительной власти может осуществляться на территории несколь­ких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах погранич­ного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, сущест­вуют областные (краевые, окружные, республиканские) военко­маты, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных органов урегулированы постановлением Сове­та Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

Однако в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации нет общих подходов в по­нимании юридической природы их деятельности. До сих пор не уре­гулирована проблема компетенции территориальных органов, их взаимоотношений с властями субъектов Федерации, порядок их со­здания, реорганизации, ликвидации, назначения и освобождения от должности их руководителей и т.д. Как правило, на федеральном уровне и в субъектах Федерации подходы решения этих вопросов не совпадают. От этого страдает эффективность функциониро­вания единой системы федеральной исполнительной власти.

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской Федерации и осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих центральных ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответству­ющих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной ис­полнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей реги­онов, которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

Принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке мер и способов государственного регулирова­ния социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующих ведомств;

Систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации;

б) запрашивать и получать:

От соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

От предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;

От органов статистики информационно-аналитические матери­алы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.

2. Положения о федеральных министерствах и ведомствах, как правило, содержат предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации. Однако статус федеральных органов испол­нительной власти и их подразделений в субъектах Федерации регу­лируется не только в подзаконных актах, но и в положениях, ут­верждаемых, в зависимости от подведомственности соответствую­щего органа, указами Президента или постановлениями Правительства. Функции и полномочия федеральных органов иногда закрепляются непосредственно в законах, например, в зако­нах, регламентирующих деятельность ФАПСИ, ФСБ и др. Сфера правового регулирования таких законов значительно шире, в них закрепляется статус сотрудников органов и социально-правовые га­рантии их деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых министерств и ведомств, т.е. федеральных ор­ганов исполнительной власти, в систему которых входят подчинен­ные им воинские формирования.

Законы определяют правовое положение всей системы соответ­ствующих органов - вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных ему структур в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются обобщающие понятия «органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопас­ности», «органы внешней разведки», не совпадающие с наименова­ниями соответствующего федерального органа - ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.

3. В 1994-1998 гг. все более возрастает значимость правового ре­гулирования деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в конституциях и уставах субъектов Феде­рации. Отсутствие необходимых законодательных актов приводит к усилению нормотворческойдеятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в правовой регламентации деятельности территориальных органов в федеральном законодательстве приводят к нежелательным последствиям. Конституции и уставы большинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78 Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельнос­ти территориальных органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.

Субъекты Федерации неправомерно расширяют свои полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти субъектов Федерации закрепляются полномочия по осуществлению контроля за деятельностью территориальных органов федеральной исполнительной власти. При этом не определяется содержание контрольных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило, в текс­те устава предусмотрено, что губернатор «согласовывает» назначе­ние должностных лиц территориальных органов федеральных ми­нистерств и ведомств. Соответствующие положения закреплены в уставах Ставропольского края, Иркутской, Ленинградской. Орен­бургской и Свердловской областей.

Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласова­нием в решении кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно которым губернаторы (главы ад­министраций) согласовывают с соответствующими министерства­ми и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области). Противоправность подобных предписаний очевидна, по­скольку в вышеуказанных случаях процесс создания, реорганиза­ции и ликвидации территориальных органов инициируют не выше­стоящие федеральные министерства и ведомства, как это и предус­мотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а губернаторы (главы администраций) областей.

Одной из особенностей уставов является доминирующая роль единоначалия в процессе принятия решений, затрагивающих правовое положение подразделения федерального министерства и ведомства. Как правило, уставами предусмотрено принятие соответствующих решений непосредственно губернаторами или главами ад­министраций (Ставропольский край, Иркутская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская и другие области).

Следует отметить, что все же не все уставы закрепили одни и те же неконституционные положения. В качестве положительного примера следует отметить уставы Курганской, Новгородской и Псковской областей, не содержащие противоправных положений по существу рассматриваемого вопроса - проблема определе­ния статуса территориальных органов, по вполне обоснованному мнению областного законодателя, является одним из федеральных полномочий.

Конституции многих республик в составе России также пред­усматривают противоречащие Конституции формы регламента­ции деятельности территориальных органов, предоставляя гла­вам исполнительной власти еще больше полномочий, чем уставы. В Бурятии и Дагестане в сферу правового регулирования респуб­ликанской исполнительной власти входит решение вопросов «со­здания и деятельности» территориальных органов, и если Рес­публика Бурятия закрепила право «участвовать» в создании и де­ятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, то в Конституции Дагестана доминирует императивная норма: «создание и деятельность в Республике Дагестан территориальных структур федеральных органов до­пускается на основе соглашений» (ст. 65).

Отсутствие надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается и в конституциях республик: их статьи, закреп­ляющие статус территориальных органов, сформулированы слиш­ком неопределенно и могут быть различно истолкованы. Так, Президент Калмыкии «участвует в формировании федеральных органов государственной власти и управления на территории республики и согласовывает назначение их руководителей в установленном по­рядке» (ст. 28 Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы «участия» республиканских властей должны быть определены федеральным законом.

Многие республиканские конституции предусматривают осо­бый порядок вступления в силу федеральных законов и подзакон­ных актов. Например, Конституция Дагестана предусматривает возможность «приостановления» и «опротестования» федеральных нормативных правовых актов, «противоречащих суверенным пра­вам и интересам» Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными органами (ст. 65). Ясно, од­нако, что реализация федеральных полномочий не может быть обу­словлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для со­здания территориального органа и назначения его руководителя до­статочно управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).

Конституция Дагестана, по-существу, исключает возможность правореализационной деятельности территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими республи­канскими государственными органами.

Разрушение единства федеральной правовой системы, противо­речие отдельных норм конституций и уставов субъектов Федера­ции многим положениям федеральной Конституции ставит под со­мнение конституционный принцип верховенства и высшей юриди­ческой силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории России.

В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные примеры прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных законов и подзаконных актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом закрепляет иерархическуюсоподчиненность нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской Федерации - законы Республики Карелия - нормативные правовые акты Прези­дента и Правительства России - нормативные правовые акты Председателя Правительства Республики Карелия - нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств - нормативные правовые акты министерств и ведомств органов исполнитель­ной власти Республики Карелия.

В целом указанная схема правореализации отражает важнейшие особенности иерархической соподчиненности законов и подзакон­ных актов в единой системе федерального права. Однако та же ста­тья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.

Согласно части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не должны противоречить ни Конституции, ни феде­ральным законам; о законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом, можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов Президента Рос­сии в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть 2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчинен­ность актов Президента федеральным законам. В то же время кон­ституционные предписания определяют верховенство указов и рас­поряжений главы государства и федеральной исполнительной влас­ти в системе законов и подзаконных актов субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Консти­туция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов испол­нительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к веде­нию субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77).

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федера­ции, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъ­ектов Федерации правовое регулирование в сферах местного зако­нотворчества, социально-экономического и культурного стро­ительства. Соответствующие предписания закреплены, например,конституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).

В некоторых случаях предметы ведения и полномочия респуб­лик закреплены в статьях конституций, определяющих компетен­цию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая, однако, не содержит перечень рес­публиканских предметов ведения и полномочий. Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, чтоРеспубли­ка Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за исключением полномочий, отнесенных к федеральной компетен­ции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная форму­ла содержится также в статье 66 Конституции Удмуртском Респуб­лики. Думается, эти статьи республиканских конституций основа­ны на столь же неопределенном положении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный» критерий республиканских полномочий.

Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан и др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются (Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах Перм­ской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепля­ющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключитель­ному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопреде­ленной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодейст­вия с территориальными органами.

Однако непосредственная угроза статусу территориальных ор­ганов федеральных министерств и ведомств возникает в случае при­своения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее рас­пространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курган­ской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предус­матривает определенные ограничения в их реализации. Координа­ция международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Коорди­национная функция может заключаться в этом случае в разработ­ке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конститу­ции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъек­тах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэ­кономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.

Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в сфере внешнеэкономической деятельности и международных свя­зей включают несколько функций: 1) установление и регулирова­ние внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) ре­шение вопросов об участии республик в международных организа­циях. Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные государства.

Многие конституции необоснованно относят правовое регу­лирование в сфере гражданства к своему ведению. Статьи 6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип единого гражданства, относя соответствующие полномочия к исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписа­ния, закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие различия в правовом режиме республикан­ского и федерального гражданства, закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), Северной Осетии - Алании (ст. 60), Татарстана (ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских конституций совершенно очевидны. Глава III Конституции Татарстана, оза­главленная «Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а правовое регулирование в этой сфере, включая и принятие республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии, Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Консти­туции положения, предусматривающие различный статус граж­данства республик и гражданства России. Типичными в этом отно­шении являются положения Конституции Дагестана, в соответст­вии с которой приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11).

Некоторые конституции относят к компетенции республик пол­номочия совместного ведения. В нарушение пункта «н» части 1 ста­тьи 72 Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Бал­карии относят к ведению республик полномочия по установлению системы органов государственной власти. Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст. 76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих прин­ципах организации органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и не был принят, в республикан­ских конституциях, согласно части 1 статьи 77 Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены коллизии конституционного законодательства.

Противоправное расширение компетенции субъектов Федера­ции, полное или частичное присвоение ими федеральных полномо­чий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют не­конституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными ми­нистерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность.

Реорганизация органов исполнительной власти.

Изменения в гос.управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г . законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР был преобразован в СоветМинистров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью ʼʼвведение общепринятых в международной государственной практике наименованийʼʼ, другие видят в данном ʼʼсвидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССРʼʼ.

Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и пр.
Размещено на реф.рф
Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и мы не можем говорить о чем-то неустоявшемся. А т.к. наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия ʼʼнародный комиссарʼʼ к названию ʼʼминистрʼʼ.

Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: ʼʼНарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работуʼʼ. Вождь делал всœе, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всœеми вытекавшими из этого факта последствиями.

Закон об образовании нового Правительства - Совета Министров СССР - утвердил следующий его состав: Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; Молотов - заместитель Председателя и министр иностранных дел СССР, Берия, Андреев, Ворошилов, Косыгин - заместителями Председателя; Микоян - заместителя Председателя и министр внешней торговли, Вознесенский - заместитель Председателя и председатель Госплана СССР, Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота͵ путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским - 19: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др.
Размещено на реф.рф
В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, к примеру Военно-Морского Флота (с включением его в состав министерства Вооруженных Сил), танковой промышленности, боеприпасов и т.д. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, с/х машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.

После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и желœезнодорожного транспорта͵ другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота͵ сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 ᴦ. оба бюро были преобразованы вБюро Совета Министров СССР. Председателœем Бюро стал Сталин, а в апрелœе 1950 ᴦ. было образованоБюро Президиума Совета Министров СССР, ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность и т.д.).

Создание двух оперативных органов - Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всœех важнейших государственных дел - никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной ʼʼвручнуюʼʼ. При этом Сталин не мог председательствовать на всœех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди его заместители. Т.о., многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия Сталина.

Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО , образованный 20 августа 1945 ᴦ. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. На Спецкомитет возлагалось руководство ʼʼвсœеми работами по использованию внутриатомной энергии уранаʼʼ. Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, выработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет, членами которого являлись прославленные ученые - Иоффе, Капица, Кикоин, Курчатов, Харитон и др.
Размещено на реф.рф
Непосредственное руководство всœеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР , подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, ʼʼобязательные к выполнению для наркоматов и ведомствʼʼ, имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.

Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всœей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.

3. Партаппарат: высшие и местные органы управления.

Не менее важными были изменения в деятельности партийного аппарата и номенклатуры. В условиях однопартийной системы и господства коммунистической партии, отсутствия действительного, а не формального принципа разделœения властей провести четкую грань между партийным и государственным аппаратом весьма непросто, так как по существу партия являлась всœеохватывающим организмом, использовавшим гос.органы в качестве инструмента собственной власти.

Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоенный период, так же как и в других областях жизни советского общества, оформлялись в виде протокольных решений Политбюро. Их управленческое воздействие - цели и задачи, состав исполнителœей и сроки полномочия ответственных лиц - находило отражение в проектах постановлений ЦК партии или Совета Министров СССР, а нередко в проектах совместных постановлений обоих органов, представленных на утверждение Политбюро. В особых случаях для решения приоритетных экономических проблем (к примеру, зарубежных кредитов, денежной реформы, репараций из Германии и др.) создавались специальные комиссии Политбюро под председательством одного из его членов с привлечением в состав комиссии представителœей всœех заинтересованных органов и организаций. Комиссия готовила предложения, которые после одобрения их Политбюро опросом или единолично Сталиным оформлялись в виде директив ЦК или в форме всœе тех же постановлений ЦК или Совета Министров СССР.

Независимо от того, в каком виде (партийной директивы или правительственного постановления) доводилось решение Политбюро до исполнителœей, оно олицетворяло партийную монополию на управление и тотальный контроль партии за выполнением всœех государственных решений. Будучи абсолютной властью по отношению ко всœем управленческим структурам Советского государства, сама партия не несла никакой ответственности перед обществом за правильность и эффективность принимаемых ею решений. Это делало неизбывным конфликт власти и общества.

К концу 1946 ᴦ. сеть местных партийных органов состояла из 15 ЦК Компартий союзных республик, 161 крайкома и обкома, 24 окружкомов, 507 горкомов, 531 городского и 4214 сельских райкомов. Именно на этих профессиональных кадрах лежала главная ответственность за проведение государственных решений и партийных директив на местах. Важным средством контроля за верхушкой аппарата стало положение о том, что критика и самокритика рассматривается не как право члена партии, а как его ʼʼпрямая обязанностьʼʼ. Еще в 1949 ᴦ. Политбюро, проверив деятельность секретаря ВКП(б) Попова, констатировало, что он ʼʼне обеспечивает развертывания критики и самокритики в Московской парторганизации, пренебрежительно относится к идущей снизу критикеʼʼ. Это стало одним из поводов его отставки.

В августе 1946 ᴦ. произошло преобразование орг-инструкторского отдела ЦК ВКП(б) в Управление по проверке партийных органов с одновременным созданием группы инспекторов.

Существенно изменилась структура аппарата ЦК партии: после упразднения производственно-отраслевых отделов в нем осталось два управления (кадров, агитации и пропаганды) и два отдела (оргинструкторский, внешней политики). По мнению отдельных историков, подобное решение было связано с особенностями советской управленческой системы: с одной стороны, партийная элита понимала, что увязает в хозяйственных делах и тем самым теряет свои политические функции, а, с другой - отказ от непосредственного участия в экономике угрожал ей утратой реальной власти, поскольку именно государственные структуры в лице министерств, ведомств и госкомитетов контролировали и распоряжались главными материальными, финансовыми и людскими ресурсами страны.

В июле 1948 ᴦ. структура аппарата ЦК ВКП(б) была вновь реорганизована: воссоздавались производственно-отраслевые отделы, а внутри них - сектора. Действовали следующие отделы: пропаганды и агитации; партийных, профсоюзных и комсомольских органов; внешних сношений; тяжелой промышленности; легкой промышленности; машиностроения; транспортный; сельскохозяйственный; административный; планово-финансово-торговый отделы. В последующие годы структура аппарата ЦК всœе время разветвлялась и росла.

На XIX съезде партии (октябрь 1952 ᴦ.) Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, состав которого был значительно расширен. Из членов Президиума было выделœено Бюро. Состав Секретариата ЦК также был расширен до 10 человек.

Изменения в составе политического руководства страны отразили промежуточные итоги борьбы за власть между различными группировками; расширение состава высших партийных органов за счёт прихода сравнительно новых для аппарата ЦК людей ослабляло позиции старой ʼʼсталинской гвардииʼʼ (прежде всœего В.М. Молотова и А.И. Микояна) и играло на руку стареющему вождю.

Реорганизация органов исполнительной власти. - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Реорганизация органов исполнительной власти." 2017, 2018.

Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. При этом необходимо отметить, что основополагающим принципом государственного устройства РФ является закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В ст. 77, 78, 85, 110 и ряде других Конституции РФ говорится о субъектном выражении , т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, - органах исполнительной власти.

Опираясь на понятие исполнительной власти, законодательство РФ вместе с тем не отказывается от выработанных административно-правовой теорией понятий. Следовательно, с точки зрения теории административного органы исполнительной власти осуществляют государственно-управленческую деятельность и являются субъектами государственного управления как одной из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной.

Функционирование органов исполнительной власти носит непосредственно деятельностный характер , т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.

Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется в административном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

Полномочия органов исполнительной власти выражаются прежде всего в том, что они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т.е. изданы на основе и во исполнение закона, а с другой - направлены на регулирование общественных отношений в сфере их деятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.

Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством РФ Президентом РФ путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов РФ создаются, реорганизовываются и ликвидируются в соответствии с законодательством субъектов РФ главами субъектов РФ или их законодательными органами.

Таким образом, органы исполнительной власти - это создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

Виды органов исполнительной власти

В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти:

1) По территории деятельности:

• федеральные органы исполнительной власти;

2) По основаниям образования:

• формируемые в соответствии с законодательством РФ;
• формируемые в соответствии с законодательством субъектов РФ.

3) По способу образования:

• избираемые органы исполнительной власти (председатели правительства ряда субъектов РФ; возможно, главы субъектов РФ);
• органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства и иных нормативных правовых актов.

4) По характеру компетенции:

• общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (правительства, администрации краев, областей);
• отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);
• межотраслевой компетенции, которые в своей сфере деятельности координируют деятельность иных органов исполнительной власти (федеральные министерства; федеральные службы);
• специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (федеральные службы).

5) По порядку разрешения подведомственных вопросов:

• коллегиальные органы исполнительной власти (правительства);
• единоначальные органы исполнительной власти (министерства и другие органы исполнительной власти).

6) По организационно-правовой форме:

• министерства;
• иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);
• органы исполнительной власти субъектов РФ.

Система исполнительной власти в РФ

Система исполнительной власти в РФ состоит из следующих элементов:

• федеральные органы исполнительной власти РФ;
• органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается:

1. верховенством Конституции и федеральных законов;
2. обязательностью для исполнения на всей территории России указов и РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;
3. Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции РФ;
4. федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц;
5. прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ он:

• обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78);
• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.