Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование. Конституционное право

Общество

Конституции России и зарубежных стран предусматривают меры конституционно-правовой ответственности правительства перед главой государства и парламентом.
Отставка правительства является конституционно-правовой санкцией за неудовлетворительную деятельность органа исполнительной власти. Такие конституционные нормы направлены на обеспечение контроля за деятельностью правительства со стороны других высших органов государственной власти и применяются в рамках системы сдержек и противовесов.
Конституция Российской Федерации предусматривает следующие формы конституционноправовой ответственности Правительства РФ:
1) отставка (ответственность перед Президентом России);
2) недоверие (ответственность перед Государственной Думой).
Глава государства может принять решение об отставке Правительства РФ в соответствии со ст. 117 без каких-либо конституционных оснований и после выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству России, во-первых, по собственной инициативе, во-вторых, если вопрос о доверии Правительству ставит его Председатель.
Решение об отставке высшего федерального органа исполнительной власти даже в случае выражения ему недоверия нижней палатой парламента принимает Президент РФ. Указанные конституционные нормы, с одной стороны, ограничивают парламентский контроль в России, с другой стороны предоставляют главе государства слишком широкие конституционные полномочия в механизме сдержек и противовесов.
Анализ норм Конституции России, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, позволяет определить следующие особенности конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России.
В Конституции России отсутствуют конкретные основания для конституционно-правовой ответственности Правительства РФ.
Решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ не влечет его безусловной отставки. Окончательное решение принимает Президент РФ.
Применение конституционно-правовой санкции в виде отставки Правительства РФ осуществляет только Президент РФ.
Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения. Возможные причины для отставки Правительства по инициативе Президента в Конституции и других федеральных законах не предусмотрены.
Отдельное основание отставки Правительства РФ - постановка Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
По сути, это основание является политическим и юридическим способом давления на Государственную Думу со стороны Правительства РФ и Президента РФ.
Конституцион но-правовую ответственность правительства часто называю политической ответственностью правительства и его членов перед парламентом или главой государства. По сути, это недоверие по политическим мотивам. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления.
Можно выделить две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.
Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Поставив вопрос о доверии, кабинет министров предлагает парламенту одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение.
Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой.
Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников (в Испании - не менее 10%, в Португалии - /4 депутатов). Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство имеет возможность повлиять на позицию депутатов.
Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам (например, в Польше).
Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.
В большинстве странах предусмотрена солидарная конституционно-правовая ответственность правительства за проводимую политику. В отставку уходят все члены правительства.
В качестве примера конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов можно привести часть 1 ст. 111 Конституции Республики Хорватии. «Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии», в соответствии со ст. 98 Президент Республики вправе смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений.
Конституция Франции предусматривает ответственность Правительства перед Национальным собранием (ст. 49) в форме вынесения резолюция порицания или вотума недоверия по программе правительства или декларации об общей политике.
Конституция Французской Республики устанавливает два вида резолюции порицания:
а) резолюция порицания общего характера (в виде неудовлетворительной оценки деятельности правительства без конкретных конституционных оснований),
б) резолюция порицания в качестве отказа в доверии Правительству в связи с голосованием по какому-либо акту.
Конституция предусматривает сложные условия по началу процедуры внесения резолюции порицания, срокам и количеству в течение сессии. Так, инициатива резолюции порицания общего характера должна быть подписана не менее чем десятой частью депутатов Национального собрания, и голосование по ней может состояться только через 48 часов с момента внесения. Принимается резолюция порицания простым большинством голосов. Депутат Национального собрания не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же внеочередной сессии.
Вотум недоверия как форма конституционной ответственности Правительства Франции перед Национальным собранием инициируется премьер-министром после обсуждения этого вопроса в Совете министров.
Конституционно-правовую (политическую) ответственность следует отличать от других видов юридической ответственности членов правительства, обладающих иммунитетом от судебного преследования.
В тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.
Например, в Австрии членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках.
Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики.

Еще по теме § 4. Конституционно-правовая ответственность правительства:

§ 1. Конституционно-правовая природа Правительства, его место и роль в системе разделения властей
Глава XVI.КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА
§ 1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства Российской Федерации и его место в системе органов государственной власти
Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации
Глава 1. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ НОРМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
§ 3. Компетенция Правительства Российской Федерации и порядок прекращения его полномочий. Ответственность Правительства
Тема 10 Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации (2 часа)
1.8. Правительство 1.8. Правительство 1.8.1. Правительство как центральный орган исполнительной власти Структура правительства и порядок его образования
§ 4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ
Тема 9. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве
§ 6. Правовые акты Правительства. Аппарат Правительства
§ 4. Основания конституционно-правовой ответственности
7. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ
Проблема субъектов конституционно-правовой ответственности и вины
3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права -

Конституция РФ не устанавливает четкие основания ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяются лишь субъект применения (Президент РФ), санкции (отставка) и процедура их применения, в которой участвуют либо только Президент РФ, либо Президент РФ и Государственная Дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), отказ в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства РФ в отставку требуется решение Президента РФ.

Как отмечено выше, принудительные меры, закрепленные в Конституции РФ в отношении Правительства РФ, нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция данных санкций строится на дискреционном праве Президента РФ разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной, или политической, конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, недостижения определенных результатов и т.п.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства РФ и того, какую ответственность оно несет по российскому законодательству. Можно (в достаточной степени условно) выделить три подхода к тому, какова природа ответственности Правительства РФ.

Согласно первому подходу, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы, которые придерживаются данной точки зрения, отмечают, что политическая и конституционная ответственность, согласно нормам Конституции РФ, практически неразделимы, хотя преобладает все-таки политическая.

можно сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле; эта ответственность позитивная или политическая - не принципиально, как ее именовать.

Такое положение вещей недопустимо также и с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы (третий подход) как раз и является ответственность правительства только перед главой государства, а не перед парламентом, без указания на ее основания <1>. Представляется, что российская форма правления уникальна как раз в аспекте ответственности правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее - членов кабинета) возможна исключительно перед президентом, как перед лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы нестабильны и противоречивы с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов, устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т.п.).

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать, и в действиях правительства в большинстве случаев нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

В определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий правительства, когда налицо грубое неисполнение конституции и законов, решений судов (конституционного, верховного и иных судебных инстанций). В таких ситуациях необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация такой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности - необходимо участие суда (лучший вариант реализации данной санкции - решение Конституционного Суда РФ, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, обязательное для президента, который своим решением будет обязан отправить правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в российских нормах права, являясь правом Президента РФ. Вполне допустимо закрепить в Конституции РФ также и персональную ответственность министров за нарушение Конституции РФ, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда РФ), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства РФ. Так, А.Л. Сергеев предлагает закрепить в Законе о Правительстве РФ перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства РФ станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства РФ. Конституционное производство может возбудить и Генеральный прокурор РФ или Государственная Дума, расследовав деликт и представив результаты Президенту РФ, который, основываясь на квазисудебном производстве с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства РФ, вынесет окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства РФ данный автор предлагает считать злоупотребление полномочиями или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падении основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, в реальной угрозе военной безопасности России <1>.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить число оснований ответственности членов кабинета и перечислить только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив эти основания нарушениями Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных актов, совершением уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут за собой (особенно в России) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить министров как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при "слабом" главе государства). А это, в свою очередь, способно гарантировать стабильность деятельности Правительства РФ и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.

На сегодняшний день следует различать политическую ответственность правительства перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения - при любых.

Политическое и правовое значение правительства отчетливо проявляется в его взаимоотношениях с парламентом . В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимость. Зависимость правительства от парламента прослеживается во многом. Парламент утверждает бюджет и акты о налогообложении. От них прямо зависит финансирование, судьба правительственных планов, программ.

В результате деятельности правительства заключаются договоры с иностранными государствами, которые затем утверждает (ратифицирует) парламент. Иногда требуется, чтобы парламент предварительно санкционировал заключение международных договоров. Акты, изданные правительством или министерствами, могут утратить силу, если парламент издаст закон, устанавливающий новые правила по тому же предмету правового регулирования.

Парламенты обычно участвуют в решении вопроса об ответственности главы правительства , министров. Встречаются две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания . Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.

Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Надо сказать, что такое обращение может быть спровоцировано депутатами, которые проводят расследования правительственной деятельности, заявляют запросы и, таким образом, компрометируют правительство, вынуждая его просить парламент о доверии.

Запрашивая доверие, кабинет министров предлагает депутатам одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение. Если правительству не удается получить большинство голосов в свою поддержку, то считается, что ему вынесен вотум недоверия.

Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой. Для того чтобы резолюция была принята и правительство ушло в отставку, за нее должно проголосовать большинство депутатов.

В каждом из названных случаев требуется набрать большинство в пользу той стороны, которая ставит вопрос о доверии. Получение большинства голосов представляет собой сложную задачу.

Предположим, что мнения парламентариев разошлись. Они таковы, что 1/3 депутатов поддерживает правительство, другая.треть выступает против него, а остальные имеют неопределенную позицию и воздерживаются от подачи голосов. При такой расстановке правительство не получит доверия, если обратится за вотумом, - ему нужно большинство, а в пользу правительства настроена лишь треть депутатов. В итоге правительство получит вотум недоверия. Если же группа депутатов планирует смену правительства и предлагает принять порицающую его резолюцию, то и они не добьются успеха, так как против правительства настроена только треть парламента, - резолюция порицания не состоится, и, следовательно, правительству будет выражено доверие.

Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам.

Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета : неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.

Вообще политическая ответственность, включая такую ее форму, как недоверие, существенно отличается от ответственности юридической (или правовой). Основанием правовой ответственности является юридически установленный факт правонарушения.

Хотя парламент и утверждает законы, однако многие законопроекты зарождаются в правительственных учреждениях. Кроме того, под давлением правительства глава государства может наложить вето на законы, принятые парламентом.

Для характеристики исполнительной власти важное значение имеет вопрос конституционно-правовой ответственности правительства, которая отличается от ответственности за нарушение норм других отраслей права - уголовного, административного, гражданского. Конституционно-правовая ответственность правительства является преимущественно политическим и не имеет ни материального, ни репрессивного характера. Наступления указанной ответственности не обязательно связано с наличием вины. Только в определенных случаях она наступает при наличии вины того или иного должностного лица правительства, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных норм.

Формами конституционно-правовой ответственности правительства являются:

Отмена или приостановление действия неконституционного акта;

Увольнение правительства в отставку;

Официальное признание работы правительства или его отдельному члену неудовлетворительной;

Отстранение от должности члена правительства в порядке импичмента или других подобных процедур;

Увольнение члена правительства в отставку.

Различают два вида конституционно-правовой ответственности (политическую и юридическую):

1) политическая ответственность правительства - это политико-правовая ответственность правительства и отдельных его членов перед парламентом (главой государства) за осуществляемый ими политический курс и управленческую деятельность. В зависимости от существующей формы государственного правления правительство политически отвечает или перед парламентом (при парламентарной и смешанной формы государственного правления), или перед главой государства (за смешанной и президентской формы государственного правления), или одновременно перед парламентом и главой государства (по смешанной формы государственного правления).

Конституции не устанавливают оснований политической ответственности правительства, ее наступления в значительной мере предопределяется субъективными причинами и связано с правительственной политикой в целом или по определенному вопросу.

Политическая ответственность правительства перед парламентом заключается в том, что фактически парламентское большинство оценивает деятельность правительства исходя из интересов партийно-политических сил в парламенте. То есть правительство осуществляет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

В одних странах правительство ответственно перед парламентом (Венгрия) или перед обеими палатами парламента (Бельгия, Италия, Румыния, Япония), в других - только перед нижней палатой (Великобритания, Ирландия, Испания, Германия, Польша, Франция). Например, в п. 1 ст. 39 Конституции Венгрии 1949 г. в редакции 2011 г. провозглашено, что "Правительство отвечает за свою деятельность перед Национальной Ассамблеей", в п. 1 ст. 108 Конституции Румыния 1991 г. указано, что "Правительство несет политическую ответственность за свою деятельность только перед Парламентом", а в п. 4.1 ст. 28 Конституции Ирландии 1937 г. в редакции 1995 г. установлено, что "Правительство ответственно перед Палатой представителей".

Политическая ответственность правительства перед главой государства заключается в том, что в президентских республиках президент не только назначает министров и контролирует их деятельность, но и может уволить с должности отдельного министра или всех членов правительства на свое усмотрение, в том числе из политических соображений. Например, в п. 9 ст. 93 Конституции Республики Узбекистан 1992 г. определено, что Президент Республики Узбекистан "назначает и освобождает от должности Премьер-министра, первого заместителя, заместителей Премьер-министра, членов Кабинета Министров Узбекистан... с последующим утверждением их Олий Меджлисом". При этом, парламент не уполномочен самостоятельно принимать решения, прямым следствием которого будет отставка министра.

Политическая ответственность правительства одновременно перед парламентом и главой государства имеет место при смешанной республиканской формы государственного правления и является двойной политической ответственностью правительства. Например, в ст. 193 Конституции Португальской Республики 1976 г. провозглашено, что "Правительство несет ответственность перед Президентом Республики и Ассамблеей Республики", в ч. 2 ст. 113 Конституции Украины 1996 г. установлено, что "Кабинет Министров Украины ответственный перед Президентом Украины и подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины.".

На сегодня предусмотрено две разновидности политической ответственности правительства: коллективная (солидарная) и индивидуальная. В большинстве парламентарних странах и странах со смешанной республиканской формами государственного правления основными законами предусмотрена коллективная (солидарная) политическая ответственность правительства перед парламентом (Испания, Молдова, Франция, Чехия, Япония). Например, в ст. 108 Конституции Королевства Испания 1978 г. установлено, что "за свою политическую деятельность Правительство несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов", в ч. 3 ст. 20 Конституции Французской Республики 1958 г. указано, что Правительство "ответственный перед Парламентом.", в ч. 3 ст. 66 Конституции Японии 1946 г. определено, что "Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом", в п. 1 ст. 104 Конституции Республики Молдова 1994 г. провозглашено, что "Правительство несет ответственность перед Парламентом.".

в то же Время, в некоторых странах (Италия, Германия, Перу, Польша, Словакия, Словения, Хорватия) принцип коллективной ответственности правительства не противоречит индивидуальной ответственности его членов. Например, в ч. 1 ст. 144 Конституции Республики Словения 1991 г. указано, что "... министры несут коллективную ответственность за работу Правительства, а каждый министр в отдельности отвечает за работу своего министерства", в ч. 2 ст. 112 Конституции Республики Хорватия 1990 г. в редакции 2000 г. определено, что "глава и члены правительства несут солидарную ответственность за решения Правительства, а также персональную ответственность за порученное им область деятельности", в п. 1 ст. 114 Конституции Словацкой Республики 1992 г. провозглашено, что "Правительство несет коллективную ответственность за выполнение своих полномочий перед национальным Советом Словацкой Республики.", а в п. 1 ст. 116 этой Конституции определено, что "члены Правительства лично подотчетны Национальному Совету Словацкой Республики".

Индивидуальная ответственность членов правительства перед парламентом (нижней палатой) предусмотрена в конституциях Австрии, Бельгии, Греции, Дании, Эстонии, Латвии, Литвы, Македонии, Португалии, Сербии, Турции, Венгрии, Финляндии, Черногории, Швеции. Например, в ч. 2 ст. 92 Конституции Республики Македонии 1991 г. установлено, что "Правительство и каждый из его членов являются подотчетными перед Собранием", в ст. 194 Конституции Португальской Республики 1976 г. определено, что "1. Премьер-министр несет ответственность перед Президентом Республики и в рамках политической ответственности Правительства - перед Ассамблеей Республики. 2. Заместители Премьер-министра и министры несут ответственность перед Премьер-министром и в рамках политической ответственности Правительства - перед Ассамблеей Республики".

Необходимо отметить, что реализация индивидуальной политической ответственности отдельного члена правительства перед парламентом не влечет обязательной отставки правительства в целом. В таких случаях вопрос об отставке конкретному члену правительства и отставку всего состава правительства решает на свое усмотрение глава правительства с учетом политической ситуации в стране. Например, в ст. 59 ч. IV Конституции Латвийской Республики 1922 г. в редакции 1998 г. указано, "если недоверие выражено отдельному министру, то он уходит в отставку, а вместо него Министр - президент назначает другое лицо", в п. 3 ст. 116 Конституции Словацкой Республики 1992 г. определено, что "Национальный Совет Словацкой Республики может выразить недоверие отдельному члену Правительства; в таком случае этот член Правительства увольтесь с должности".

В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях политическая ответственность правительства существует лишь как ответственность отдельных министров перед главой государства. Например, в п. III ст. 114 Конституции Азербайджанской Республики 1995 г. указано, что "Кабинет Министров Азербайджанской Республики подчиняется Президенту Азербайджанской Республики и ему подотчетен", в ст. 84

Конституции Федеративной Республики Бразилия 1988 г. провозглашено, что "Президент Республики имеет исключительные полномочия: I - назначать и освобождать от должности государственных министров.".

Во всех странах с парламентарной и смешанной республиканской формами государственного правления внедрены и используются только формализованные процедуры привлечения правительства к политической ответственности. Как правило, они существуют в форме принятия вотума недоверия или резолюции порицания (Испания, Португалия, Франция) и в каждой стране имеют определенные отличия. Например, в Италии каждая палата парламента может принять мотивированное резолюцию о доверии или недоверии правительству на основе поименного голосования. Резолюция должна быть подписана не менее чем одной десятой частью членов палаты и не может быть поставлена на рассмотрение ранее истечения трехдневного срока с момента его внесения (ст. 94 Конституции Итальянской Республики 1947 г.). В России нижняя палата парламента может выразить недоверие правительству. При таких обстоятельствах президент вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением палаты. Если палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству, президент объявляет об отставке правительства либо распускает саму палату. В основном законе России также предусмотрено, что председатель правительства может поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. Если палата отказывает в доверии, президент в течение семи дней принимает решение об отставке правительства или о роспуске нижней палаты и назначении новых выборов (ст. 117 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

По общему правилу объявление недоверия премьер-министру влечет отставку всего правительства (Албания, Ирландия, Латвия, Германия, Украина, Швеция). Например, в п. 11.1 ст. 28 Конституции Ирландии 1937 г. в редакции 1995 г. определено, "если Премьер-министр сложил свои полномочия, то другие члены Правительства также должны считаться отставленными от их должностей.", в ч. 4 ст. 115 Конституции Украины 1996 г. установлено, что "принятия Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины влечет отставку Кабинета Министров Украины", в ст. 59 ч. IV Конституции Латвийской Республики 1922 г. в редакции 1998 г. указано, "если Сейм выражает недоверие Министру - президенту, то в отставку уходит весь Кабинет.", в п. 3 ст. 101 Конституции Республики Молдова 1994 г. провозглашено, что "в случае отставки Премьер-министра уходит в отставку все Правительство".

Решение о недоверии правительству в целом или его отдельному члену почти во всех странах принимается большинством парламента (нижней палаты), в некоторых - квалифицированным большинством в две трети от состава парламента (Грузия, Бахрейн, Камбоджа, Казахстан, Кыргызстан, Таиланд). Возможность повторного внесения вопроса о недоверии, как правило, конституциями ограничивается в течение определенного времени. Так, в Испании, Кыргызстане,

Португалии, Румынии, Таиланде, Франции предложение о недоверии правительству не может быть внесена дважды в течение одной сессии, в Эстонии, Македонии, Польши, Черногории следующее внесения соответствующего предложения возможно только через три месяца, в Болгарии, Греции, Грузии, Сербии, Хорватии - через шесть месяцев и т.д. Например, в п. 3 ст. 197 Конституции Португальской Республики 1976 г. указано, "если резолюция порицания отклонена, то ее инициаторы не могут внести новую резолюцию в течение той же парламентской сессии", в ч. 5 ст. 92 Конституции Республики Македонии 1991 г. определено, что "предложение о выражении недоверия правительству не рассматривается в течение девяноста дней после последнего такого голосования...", в п. 2 ст. 84 Конституции Греции 1975 г. установлено, что "... предложения о вотуме недоверия не могут вносится ранее чем через шесть месяцев после того, как подобное предложение было отклонено Парламентом";

2) юридическая ответственность правительства - это ответственность отдельных членов правительства за совершение ими правонарушения при исполнении своих должностных обязанностей. Характерной особенностью такой ответственности является то, что она всегда индивидуализирована, то есть к ответственности привлекаются лишь отдельные высшие должностные лица, а не правительство в целом. Другой ее особенностью является то, что указанная ответственность имеет место при разных формах государственного правления.

В некоторых странах конституционно установленный порядок привлечения высших должностных лиц правительства за нарушение ими законов к ответственности с использованием импичмента, который аналогичен импичмента президента, или других подобных процедур. Как правило, процедура импичмента применяется в президентских республиках, где не предусмотрено политической ответственности правительства перед представительным органом. Например, в разд. 4 ст. II Конституции США 1787 г. указано, что ".... все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при обсуждении путем импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках".

Порядок применения импичмента не одинаков в разных странах. В одних странах дело возбуждается нижней палатой парламента, а верхняя палата превращается в судебную коллегию для рассмотрения этого дела (Бразилия, Великобритания, США), в других странах решение о возбуждении дела принимается либо парламентом в целом (Италия, Польша, Франция, Япония), либо только нижней палатой (Бельгия, Испания, Нидерланды), или любой из палат (Индия, Германия, Румыния). Например, в ч. 7 разд. 3 ст. I Конституции США 1787 г. провозглашено, что "Сенату принадлежит исключительное право осуществлять судопроизводство по делам импичмента...", в п. 2 ст. 102 Конституции Королевства Испания 1978 г. определено, что "обвинение в измене или в другом преступлении против безопасности государства во время осуществления членами Правительства своих полномочий может быть выдвинуто только по инициативе одной четвертой части членов Конгресса...", в ст. 16 ч. III Конституции Королевства Дания 1953 г. указано, что "министры могут быть подвергнуты импичменту Королем или Фолькетингом за ненадлежащее выполнение обязанностей по должности.".

Основаниями для привлечения членов правительства к ответственности в порядке импичмента конституции предусматривают государственную измену (Франция), государственную измену или посягательство на конституцию (Италия), государственную измену или совершение иного тяжкого преступления (Россия), нарушение конституции, закона или совершение преступления (Польша), нарушения конституции или других законов (Германия) и др.

Следует отметить, что конституции большинства стран, где введена процедура импичмента или подобные ей процедуры, не предусматривают специального порядка привлечения к уголовной ответственности членов правительства.

Обычно обвинения в совершении уголовных преступлений против членов правительства выдвигаются парламентом (нижней палатой). Например, в ч. 1 ст. 103 Конституции Королевства Бельгия 1831 г. в редакции 1994 г. указано, что "Палата представителей имеет право выдвигать обвинения против министров.", в п. 2 ст. 108 Конституции Румынии 1991 г. в редакции 2003 г. провозглашено, что "только Палата Депутатов, Сенат и Президент Румынии имеют право требовать уголовного преследования членов Правительства за деяния, совершенные ими при осуществлении их функций. Если выдвинуто требование уголовного преследования, Президент Румынии может выдать предписание об устранении их от должности.". Однако существуют и исключения из общего правила. Так, в Швеции обвинения против министров выдвигаются не самим парламентом, а его постоянной комиссией, яув называется конституционной. В Эстонии, согласно ст. 101 ее Конституции "член Правительства Республики может быть привлечен к уголовной ответственности только по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов государственного Собрания".

Начало рассмотрения дела об уголовной ответственности ведет к приостановке полномочий или отстранения обвиняемого от должности. Такие дела рассматривают: общие суды, как правило, высшей инстанции (Бельгия, Испания, Литва, Молдова, Нидерланды, Португалия, Румыния), специальные суды (Греция, Дания, Норвегия, Финляндия, Франция, Япония), конституционные суды (Италия, Германия), специальные трибуналы, созданные из депутатов парламента (Венгрия).

Институты политической и юридической ответственности правительства и его членов в странах мира практически не применяются, но они остаются одним из радикальных средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Ответственность Правительства РФ. За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, которая имеет прежде всего политический характер и выражается в увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами причинен материальный ущерб юридическим или должностным физическим лицам. Возможна уголовная ответственность министров за совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане).

Политическую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед парламентом (Государственной Думой).

Ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный характер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Президент РФ Б. Н. Ельцин неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»).

Президент РФ может также уволить Правительство при наличии определенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему недоверия.

Министры также несут ответственность перед Президентом РФ. «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и несут ответственность только перед ним. Остальные министры также ответственны перед Президентом РФ, хотя их деятельностью непосредственно руководят премьер-министр и Правительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявлял выговоры заместителям министров. Председатель Правительства также объявлял публичные замечания отдельным министрам.

Контроль парламента в отношении Правительства РФ в определенных формах применяется, но ответственность Правительства перед парламентом имеет ограниченный характер. Во-первых, перед

Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Во-вторых, ответственность Правительства перед Государственной Думой из-за альтернативного полномочия Президента РФ (права уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме того, как говорилось выше, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда он принят дважды в течение трех месяцев. В противном случае он считается недействительным. Поправка 2008 г. к Конституции РФ устанавливает ежегодные отчеты Правительства перед Государственной Думой (последствия таких отчетов не указаны).

Акты и действия Правительства могут быть обжалованы в суд. Так, в 1998 г. Верховный Суд РФ, который организационно обеспечивает деятельность судов РФ, обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой по поводу того, что Правительство РФ (Министерство финансов РФ) не выделяет запланированных средств из бюджета для работы судов. Обжаловались в Конституционный Суд РФ некоторые акты Правительства РФ, затрагивавшие конституционные права личности.

Прекращение полномочий Правительства РФ. Существуют различные основания прекращения полномочий Правительства РФ, в том числе:

1) оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ в день вступления его в должность. Президент может сохранить прежний состав Правительства, но юридически создается новое Правительство с применением указанных выше процедур;
2) Правительство подает в отставку, о чем объявляет его Председатель. Инициатива отставки исходит от самого Правительства;
3) решение об отставке Правительства может принять Президент РФ по своей инициативе (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ), что означает увольнение Правительства в отставку. Президент РФ отправляет в отставку премьер-министра, но это означает увольнение всего Правительства;
4) Правительство может быть уволено Президентом РФ в результате двойного вотума недоверия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосования в Государственной Думе (необходимо большинство голосов от общего состава). Президент РФ обязан объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу с назначением новых выборов. Если Дума отказывает в доверии Правительству по его инициативе, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства либо распускает Думу с назначением новых выборов. Распускать Государственную Думу без назначения даты выборов нельзя;
5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициативе его Председателя. Он может подать Президенту РФ заявление о невозможности исполнения своих полномочий (основания могут быть самыми разными: болезнь, ситуация, сложившаяся в Правительстве, и др.). Прекращение полномочий Председателем Правительства означает отставку Правительства.

Во всех случаях прекращения полномочий Правительства оно продолжает действовать до формирования его нового состава.

Заместители Председателя Правительства РФ и министры также могут подать в отставку. Она принимается Президентом РФ, уведомлять Государственную Думу не требуется. Президент РФ назначает на место ушедших в отставку новых членов Правительства.