Правовые аспекты института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов рф. О перераспределении полномочий по сертификации авиационной техники Закон московской области

Жалобы

Михаил Ларин

Фундаментальное изменение принципа взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

27 мая 2014 года был опубликован федеральный закон с длинным названием «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - закон 136-ФЗ).

В этом законе большой интерес представляет дополнение, появление которого означает фундаментальное изменение принципа взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный законодатель разрешил субъектам РФ перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления. Такое перераспределение осуществляется законами субъекта Российской Федерации.

История распределения полномочий между центральной властью, региональной и местной давняя, ведет начало еще с законодательства Союза ССР 1990 года. В настоящее время действует закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в который уже внесено 114 изменений (далее – закон «Об общих принципах»).

За последние 20 лет реформой местного самоуправления занимались различные органы и комиссии, были использованы многочисленные приемы. Пытались децентрализовать власть и делегировать регионам больше полномочий. Все это отражает попытки власти с одной стороны найти оптимальный механизм управления, а с другой – обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней.

Проблемы с распределением полномочий возникают из-за нескольких объективных условий:

1. Географическое положение управляющего центра. В г. Москве добраться до правительства субъекта РФ можно общественным транспортом за 0,5-2,5 часа. В Красноярском крае до правительства из некоторых мест придется лететь вертолетом.
2. Климатические условия. Элементарная необходимость чистить дороги от снега на Чукотке стоит более остро, чем в Краснодарском крае.
3. Регионы в экономическом плане развиты неравномерно, пока это неравенство на местном уровне выравнивается за счет средств федерального бюджета, пересылаемых через бюджет региона. К 2015 г. на практике у муниципалитетов возникало две проблемы: недостаточное финансирование, которое не позволяло выполнять их функции в полном объеме, и недостаточная ответственность за принимаемые решения, особенно в сфере строительства.

Исходя из того, что субъекты Федерации отличаются друг от друга, также как и муниципальные образования, федеральная власть решила вопрос о распределении полномочий отдать на откуп субъектам. В целом такой подход выглядит логичным, субъект Федерации сам учитывает какие полномочия могут выполнять его органы, а какие – муниципальные. В той или иной степени такой возможностью с начала года воспользовались 27 субъектов РФ.

Для примера возьмем Московскую область, как лидера этого списка по экономическому развитию. Московская область решила перераспределить полномочия и часть функций муниципалитетов перешла на уровень области. Следующим шагом Московская область часть этих полномочий вернула обратно с условием согласования решений муниципальных органов с областными органами.

В основном перераспределяемые вопросы ведения касаются градостроительной деятельности, строительства и земельных отношений. С 01.01.2015 Московская область, в частности, принимает решения по вопросам:

Подготовки и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков);
- выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;
- о развитии застроенных территорий;
- о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
- о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

С января 2015 года за градостроительным планом земельного участка, разрешениями на строительство и ввод в эксплуатацию приходится обращаться в Министерство строительного комплекса Московской области. То есть самые важные для строительства документы теперь выдают не муниципалитеты, а Московская область.

В чистом виде в сфере строительства у муниципалитетов остались полномочия только в части индивидуального жилищного строительства.

Вопросы подготовки и утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки и т.п. должны решаться совместно с муниципалитетами по принципу «двух ключей». При этом предложения местных властей учитываются, но область всегда может заблокировать их и, следовательно, настоять на своем мнении. Например, решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка проходит согласование Министерства имущественных отношений и Градостроительного совета Московской области, всего на уровне субъекта осуществляется до пяти действий по согласованию решения. Представляется, что скорость такой процедуры оставляет желать лучшего.

Как показало общение с сотрудниками Министерства строительного комплекса МО в начале 2015 года, госорганы оказались организационно не готовы к большому объему заявлений по перераспределенным полномочиям. Например, регламент по получению градостроительного плана земельного участка хотя и был формально принят в декабре 2014 г., но опубликован значительно позже. Приемка документов в многофункциональных центрах не осуществлялась, а в министерстве этим занимался только один сотрудник.

Статистика выданных документов также не внушает оптимизма. В первом квартале 2015 года органы Московской области выдали 165 разрешений на строительство. Много это или мало - около 55 в месяц на всю Московскую область, в которой находится 77 городов и 7 231 068 человек населения. При этом в Москве (включая новую Москву) за тот же период выдано 373 разрешения на строительство, т.е. более чем в 2 раза больше. Напомним, что Москва не перераспределяла полномочий по закону 136-ФЗ, они были распределены достаточно давно, и в Москве имеется устоявшаяся система госуправления.

Концепция перераспределения полномочий вступает в серьезный конфликт с концепцией (конституционной) самостоятельности местного самоуправления. Трудно не согласиться с некоторыми исследователями, которые утверждают, что вместо отделения идет процесс последовательного встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Первоначально подобная тактика была опробована в Москве - муниципальные образования, находящиеся в границах "старой Москвы", занимаются в основном организацией праздничных и спортивных мероприятий. При этом все районы Москвы великолепно управляются из мэрии с помощью префектур и управ.

В принципе это эффективный ход в современных реалиях России и он может принести положительные результаты. При этом значительно уменьшится самостоятельность местной власти, однако и ранее население не особенно интересовалось возможностями самоуправления, навряд ли такой интерес появится в будущем. В то же время лучший контроль за местными властями может улучшить положение населения и предпринимателей.

Однако, как это часто бывает, очень хорошие задумки разбиваются о посредственную реализацию. Учитывая, что взаимодействие всех органов пока не отличается скоростью и отлаженностью, фактически в настоящий момент положительные эффекты от нововведений отсутствуют.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
от 28 ноября 2015 г. № 1283
МОСКВА

Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации п о с т а н о в л я е т :

Утвердить прилагаемые изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации.

Признать утратившими силу акты Правительства Российской Федерации по перечню согласно приложению.

Министерству транспорта Российской Федерации, Министерству промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральному агентству воздушного транспорта с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти представить предложения внесении изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием настоящего постановления, включая предложения по изменению штатной численности и объема финансирования.

Председатель Правительства
Российской Федерации Д.Медведев

УТВЕРЖДЕНЫ постановлением Правительства Российской Федерации

И З М Е Н Е Н И Я, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации

1. В постановлении Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360 "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 14, ст. 1593; 2000, № 17, ст. 1875; 2010, № 28, ст. 3705):

А) в абзаце втором пункта 1 слова "и Межгосударственному авиационному комитету" исключить;

Б) в Положении о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, утвержденном указанным постановлением:

В пункте 2:

Подпункт "б" дополнить словами ", а также федеральных авиационных правил, устанавливающих требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";

Подпункт "г" признать утратившим силу;

Пункте 4 слова "и Межгосударственным авиационным комитетом, если в них содержатся положения, касающиеся деятельности этого Комитета" исключить;

Пункте 6:

Абзаце первом слова "и вводятся в действие" исключить;

Абзац четвертый дополнить словами ", а также устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";

Абзац шестой изложить в следующей редакции:

"Федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и охране окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации.";

В пункте 8 слова "и вводятся в действие" исключить.

2. В Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3342; 2006, № 15, ст. 1612; № 52, ст. 5587; 2008, № 8, ст. 740; № 17, ст. 1883; № 22, ст. 2576; 2009, № 3, ст. 378; № 13, ст. 1558; № 18, ст. 2249; 2010, № 6, ст. 650, 652; № 11, ст. 1222; № 12, ст. 1348; № 13, ст. 1502; № 25, ст. 3172; 2011, № 26, ст. 3801; № 38, ст. 5389; № 46, ст. 6526; № 47, ст. 6660; № 48, ст. 6922; 2012, № 19, ст. 2439; № 44, ст. 6029; № 49, ст. 6881; 2013, № 5, ст. 388; № 12, ст. 1322; № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 12, ст. 1286; № 18, ст. 2177; № 30, ст. 4311, 4325; № 37, ст. 4974; № 42, ст. 5736; № 43, ст. 5901, 5926; 2015, № 17, ст. 2571; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5300; № 47, ст. 6605):

А) подпункт 5.2.53 признать утратившим силу; б) в подпункте 5.2.538:

Абзац девятнадцатый после слов "юридических лиц" дополнить словами "(за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники)";

Дополнить абзацами следующего содержания: "порядок обязательной сертификации:

Аэродромов, предназначенных для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах пассажировместимостью более чем 20 человек, а также аэродромов, открытых для выполнения международных полетов гражданских воздушных судов;

Светосигнального оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, а также радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, используемых для обслуживания воздушного движения;

Гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, за исключением гражданских воздушных судов, которым сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 г., или акта оценки конкретного воздушного судна на соответствие конкретного воздушного судна требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;

Требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и требования в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;

Требования к документации гражданского воздушного судна, указанной в пункте 1 статьи 371 Воздушного кодекса Российской Федерации;

Правила технического обслуживания и наземного обслуживания гражданских воздушных судов;

Форму сертификата летной годности, выдаваемого на воздушное судно, и порядок его оформления;";

В) подпункт 5.2.539 признать утратившим силу.

3. В Положении о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3343; 2008, № 26, ст. 3063; 2009, № 51, ст. 6332; 2010, № 6, ст. 652; 2012, № 34, ст. 4750; 2013, № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 35, ст. 4775; 2015, № 2, ст. 491; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5287):

А) подпункт 5.3.1 изложить в следующей редакции:

"5.3.1. обязательную сертификацию:

Б) подпункт 5.4.28 дополнить словами ", в том числе сертификатов летной годности";

В) подпункт 5.4.55 после слов "юридических лиц" дополнить словами ", за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";

Г) дополнить подпунктами 5.4.56 и 5.4.57 следующего содержания: "5.4.56. выдачу документа, удостоверяющего изменение ранее утвержденной типовой конструкции гражданского воздушного судна, предусмотренного пунктом 41 статьи 37 Воздушного кодекса Российской Федерации;

5.4.57. государственный контроль за обеспечением соответствия требованиям к летной годности и к охране окружающей среды типовой конструкции гражданского воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта либо изменения их типовых конструкций;".

4. Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 24, ст. 2868; 2009, № 3, ст. 378; № 25, ст. 3065; 2010, № 6, ст. 649; № 9, ст. 960; 2011, № 43, ст. 6079; № 46, ст. 6523; № 47, ст. 6662; 2012, № 43, ст. 5886; 2013, № 23, ст. 2909; 2014, № 9, ст. 923; № 37, ст. 4961; 2015, № 14, ст. 2118; № 27, ст. 4080; № 40, ст. 5563; № 44, ст. 6136):

А) дополнить подпунктами 5.2.171 и 5.2.172 в следующей редакции:

"5.2.171. федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники;

5.2.172. форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;";

Б) дополнить подпунктом 5.8.21 следующего содержания:

"5.8.21. выдачу документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;".

ПРИЛОЖЕНИЕ к постановлению Правительства

П Е Р Е Ч Е Н Ь утративших силу актов Правительства Российской Федерации

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 22).

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1995 г. № 316 "О внесении дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, 16, ст. 1420).

Пункт 2 изменений и дополнений, которые вносятся в решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997 г. № 462 "О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 17, ст. 2011).

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1147 "О дополнении постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 37, ст. 4304).

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 34 ББК 67

ВОПРОСЫ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И

ПРАКТИКИ

АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЛИМОНОВ,

кандидат юридических наук, доцент; ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ,

начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный

судебный процесс; муниципальное право

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Представлен анализ законодательных изменений, касающихся передачи значительного число вопросов местного значения от сельских поселений муниципальным районам, перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Рассматриваются вопросы бюджетно-налоговой политики муниципальных образований, а также возможности увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, приближение власти к населению, контроль за властью.

Annotation. Present article is devoted to the analysis of legislative changes on the transfer of a significant number of local issues from rural settlements to municipal areas, about redistribution of powers between local authorities and public authorities of subjects of the Russian Federation. In the article the questions of fiscal policy of municipalities, as well as the possibility of increasing tax revenues to local budgets.

Keywords: local government, municipality, urban district with intracity division and intracity areas, the approach of the authorities to the population, control of the power.

В настоящее время продолжается реформа местного самоуправления, направленная на учет региональных особенностей при разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти и органами местного самоуправления.

В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации отметил: «Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению... не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно.»1.

Основные положения реформы были закреплены Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 ФЗ2 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерально-

го закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»4. Названные законы передали значительное число вопросов местного значения от сельских поселений муниципальным районам, поскольку органы местного самоуправления подавляющего большинства сельских поселений не могли эффективно решать многие вопросы местного значения в связи с отсутствием у них необходимых финансовых, материальных и кадровых ресурсов5.

Решение о троекратном сокращении базового перечня вопросов местного значения для сельских

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

поселении, направленное на укрепление местного самоуправления и улучшение качества предоставления муниципальных услуг на селе, должно обеспечить согласованность реальных возможностей органов местного самоуправления муниципальных образовании решать возложенные на данный уровень власти задачи.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 перечень вопросов местного значения сельских поселений был существенно сокращен и ограничен 13 вопросами, закрепленными в ч. 1 ст. 14 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.6: составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; формирование архивных фондов поселения; утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома) сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм); присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-до-рожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; организация и осуществле-

ние мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин

Вопросы местного значения внутригородских районов были соотнесены с 13 вопросами, закрепленными за сельскими поселениями.

Одновременно Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 предоставил субъектам Российской Федерации право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований, в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пп. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Институт перераспределение полномочий в целом при правильном его применении, может быть эффективным инструментом оптимизации полномочий местного самоуправления с учетом региональных и местных условий.

Таким образом, перераспределение полномочий стало правом субъекта Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации поручено своими законами своевременно дополнять перечень вопросов местного значения сельских поселений с учетом имеющейся региональной и местной специфики. Региональным законодательством за сельскими поселениями закрепляются дополнительные вопросы местного значения, из них наиболее часто закрепляются следующие:

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

Создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

Обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством;

Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномо-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

чий, установленных законодательством Российской Федерации;

Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

Сохранение, использование и популяризация объектов культурного насдедия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Изменения в сфере местного самоуправления потребовали: внесения изменений в структуру бюджетной системы Российской Федерации; перераспределения доходов между муниципальными районами и сельскими поселениями; разграничения доходов между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами; изменения принципов формирования межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации, муниципальными районами, городскими округами, городскими округами с внутригородским делением, городскими, сельскими поселениями; установления бюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами, а также между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами.

С учетом изложенного, в связи с существенными изменениями в организации местного самоуправления и принципов его финансового обеспечения в целях дальнейшей оптимизации полномочий и финансовой обеспеченности муниципальных образований представляется необходимо провести следующее.

1. Прежде всего, необходимо более четко сформулировать сами вопросы местного значения, исходя при этом из того, что понятию «вопросы местного значения» наиболее близко правовое понятие «предметы ведения», а также из того, что степень участия муниципальной власти в осуществлении полномочий по каждому предмету ведения среди всех трех публичных властей может быть разной.

Вопросы местного значения в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 должны быть сформулированы (в той степени, в которой это возможно) именно как предметы ведения. Вопросы местного значения муниципального района должны быть сформулированы как вопросы местного значения межпоселенческого характера.

2. Вновь введенный институт перераспределения полномочий между региональной и муниципальной властями, очевидно, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Во-первых, исходя из принципа юридической иерархии актов, возможность перераспределения за-

коном субъекта Российской Федерации полномочий, разграниченных отраслевым федеральным законом, может была возможна лишь в том случае, если в соответствующем отраслевом федеральном законе предполагается такое перераспределение. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ утвердил такой подход7. Требуется внести соответствующее положение и в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, чтобы избежать коллизии норм этих законов.

Во-вторых, следует отметить, что в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 132)8 предусматривается единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления - путем наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В связи с этим перераспределение полномочий (временное по своей природе) возможно только с муниципального уровня на региональный, т.е. только по вопросам местного значения, и «перераспределенные» таким образом полномочия остаются муниципальными полномочиями, осуществление которых передано субъекту Российской Федерации. Передача же полномочий, установленных федеральными законами для регионального уровня власти, от органов государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления возможна только путем наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем перечень полномочий, которые могут таким образом передаваться, исчерпывающим образом определен в ч. 6 ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-Ф3 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»9.

При этом в любом случае при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться нормами ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления10, являющейся составной частью российской правовой системы, нормативным правовым актом более высокой юридической силы, чем федеральный закон (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации)11, и, прежде всего, установленным Хартией (ч. 3, 4 ст. 4) принципом субсидиарности: осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

власти только в пределах, установленных законом; необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

В-третьих, следует вернуться к рассмотрению необходимого и достаточного перечня вопросов местного значения сельских поселений, установленного ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Анализ складывающейся практики правоприменения показывает, что значительное число субъектов Российской Федерации, как уже отмечалось выше, вновь наделили сельские поселения целым рядом изъятых у них вопросов местного значения. Среди этого ряда следует прежде всего отметить такие вопросы, как: организация в границах поселения водоснабжения и водоотведения, снабжения населения топливом; организация ритуальных мест и содержание мест захоронения; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К этому перечню можно добавить и утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.

Таким образом, требует обсуждения вопрос о некотором расширении перечня вопросов местного значения сельского поселения, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, за счет упомянутых выше вопросов местного значения. При этом надо полагать, что невозможность исполнения сельскими поселениями установленного федеральным законом необходимого и достаточного перечня вопросов местного значения в связи с отсутствием необходимой инфраструктуры и кадров и невозможностью их привлечения может являться основанием для преобразования сельского поселения путем его присоединения (объединения) с другим сельским поселением. Сельское поселение, которое при наличии необходимых источников финансирования может решать установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вопросы местного значения на достаточном качественном уровне (не ниже, чем в среднем по данному субъекту Российской Федерации), имеет право на самостоятельное существование и развитие и не должно подвергаться дальнейшим преобразованиям.

В-четвертых, необходимо отметить, что нормы ч. 12 с. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривают возможность перераспределения полномочий только между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение законами субъекта Российской

Федерации (равно как и иными правовыми актами субъекта Российской Федерации) полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в соответствии с ч. I2 ст. 17 данного Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не допускается. Поселения и муниципальные районы перераспределяют эти полномочия между собой (в том числе и по тем дополнительным вопросам местного значения, которыми сельские поселения были наделены законами субъектов Российской Федерации) своими соглашениями и решениями, что соответствует отношениям публично-правового межмуниципального сотрудничества, в котором и находятся между собой муниципальный район и входящие в него поселения.

В связи с тем, что правовая природа отношений между городским округом с внутригородским делением и его внутригородскими районами также носит характер публично-правового межмуниципального сотрудничества, целесообразно установить такой же способ перераспределения полномочий по вопросам местного значения - соглашениями - и между указанными муниципальными образованиями.

3. В настоящее время по-прежнему наиболее трудным остается вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

Определенные меры в данном направлении на федеральном уровне приняты. Однако, в целях решения данного вопроса важно учесть следующий момент.

В области местного самоуправления настоятельно необходимо сменить бюджетно-налоговую политику на стимулирующую, при которой муниципальные образования будут иметь возможность влиять на увеличение налоговых поступлений в свои бюджеты через механизмы расширения налогооблагаемой базы местных бюджетов, через механизмы участия в учете и контроле за взиманием налогов, которые поступают в местные бюджеты. По мнению В. Букетова, вы-строенна жесткая бюджетная вертикаль власти, которая изымала средства местного бюджета «наверх», для централизованного перераспределения «вниз» с помощью дотаций, госпрограмм, субсидий и т.д. Поэтому «бедные» муниципалитеты могли получать финансирование за счет зарабатывающих, «богатых» муниципалитетов. Таким образом, муниципальные образования были лишены стимула к развитию. Вместо решения своих прямых обязанностей и приближения к народу, муниципалитетам пришлось сокращать свои расходы и обязательства»12.

Таким образом, законодательная реформа местного самоуправления в Российской Федерации посужила необходимым этапом становления демократии на муниципальным уровне и ее проведение объективно обусловлено рядом сложностей в осуществлении местного самоуправления.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

1 См.: Послание Президент Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета от 13 декабря 2013 г. № 282 (6258) С. 2 // Официальный сайт Президента Российской Федерации / http://www. kremlin.ru.

2 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 (ред. от 3 февраля 2015 г.) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2014. № 22, ст. 2770 / http://www.pravo.gov.ru.

3 См.: Федеральный закон 06 октября 2003 № 131- ФЗ (ред. 29 июня 2015 г. с изм. и доп. вступ. в силу с 11 июля 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления:» // СЗ РФ. 2003. 6 октября. № 40, ст. 3822. http://www.pravo.gov.ru.

4 См.: Грудцина Л.Ю., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Антонова Н.А., Кардашова И.Б., Прудников А.С., Егоров С.А, Зинченко Е.Ю., Эриашвили Н.Д Муниципальное право России: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015; Лимонов А.М. Местное самоуправлениев Российской Федерации (теретико-правовой аспект): Дисс... на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2000.

5 См.: Прудников А.С., Лимонов А.М. Муниципальное право России: Курс лекций для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрипруденция». М., 2005. Высшая школа (2-е изд., перераб. и доп.)

6 См.: Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ (ред. 29 июня 2015 г. с изм. и доп. Вступил в силу с 11 июля 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления» // СЗ РФ. 2003.6 октября. № 40, ст. 3822 / http://www.pravo.gov.ru.

7 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ « О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ

8 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ. 2014. 4 августа. № 31, ст. 4398 / http://www. pravo.dov.ru.

9 См.: Федеральный закон 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ (ред. 13 июля 2015 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. 18 октября. № 42, ст. 5005 / http://www.pravo.gov.ru.

10 «Европейской хартии местного самоуправления» (совершено подписание 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. 7 сентября. № 36, ст. 4466 / http://www.pravo.gov.ru; Зубов И.Н., Прудников А.С., Хазов Е.Н., Василевич Г.А., Белоновский В.Н., Виноградов В.А., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю, Освелюк А.М., Эриашвили Н.Д. Конституционное право зарубежных стран: Учебник М.: ЮНИТИ- ДАНА, 2013; Гасанов К.К., Червонюк В.И., Хазов Е.Н. Конституционное право зарубежных государств: Учеб.-метод. пособ. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2015..

11 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014, №31, ст. 4398. http://www.pravo.dov.ru.. Эбзеев Б.С., Белоновский В.Н. Хазов Е.Н, Эриашвили Н.Д., Чихладзе Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А. Опалева А.А. М Актуальные вопросы Конституционного права. Учебник.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. -479 с., Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Багет А.М., Белоновский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Прудников А.С., Павлов Е.А., Конституционное право России. Учебник (для бакалавров) 7-издание М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015 .

12 См.: Тютюнников С. Власть делегированная «вниз». // Российская газета. 2014. 15 апреля. С.4. Лимонов А.М. Местное самоуправлениев Российской Федерации (теретико-правовой аспект) диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2000.

Договорное право: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [Н.Д. Эриашвили и др.]; под ред. Н.Д. Эриашвили, В.Н. Ткачёва. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 239 с. (Серия «Юриспруденция для бакалавров»).

Учебное пособие содержит общие положения договорного права: понятие и содержание договора, виды договора, порядок заключения договора, изменения и расторжения договора. Рассматриваются все виды договоров, наиболее распространенные из них анализируются подробнее.

Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для всех, кто захочет получить конкретную информацию о том или ином виде договора.

Проблема определения компетенции различных уровней власти в государстве заключается в правильной оценке возможностей соответствующих властных структур эффективно решать те или иные вопросы, отнесенные к их ведению, а также в адекватном отражении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в нормативных правовых актах.

Отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений. Наличие дублирующих вопросов местного значения порождает сложности при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями.

2015 год ознаменован тем, что 27 мая 2014 года вступили в силу изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131-ФЗ), и с 1 января т.г. в ведении сельских поселений оставлено только тринадцать вопросов местного значения из тридцати девяти (ФЗ № 136-ФЗ) .

В соответствии с ч. 3 ст. 14 ФЗ №131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения отнесены следующие вопросы:

составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
формирование архивных фондов поселения;
утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм);
присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;
содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Из полномочий сельских поселений исключены такие важнейшие полномочия как:

утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;
выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;
утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения;
осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений и др.

Согласно ч. 4 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ вопросы местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Ч. 3 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 ФЗ № 131-Ф3 органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Указанные соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

Таким образом, осуществлять отдельные полномочия органы местного самоуправления сельских поселений смогут только при наличии заключенных соглашений с органами муниципального района и бюджетного финансирования на осуществление переданных полномочий.

Перераспределение полномочий неизбежно влечет решение кадрового вопроса, поскольку полномочия, реализуемые работниками сельских поселений, переходят муниципальным служащим муниципальных районов. В соответствии с ФЗ № 131-ФЗ определение численности работников органов местного самоуправления относится к исключительной компетенции самих органов местного самоуправления. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ). Штатное расписание органа местного самоуправления составляется и утверждается ими самостоятельно (ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 25-ФЗ) . К компетенции субъектов Российской Федерации отнесено лишь утверждение реестра должностей муниципальной службы (перечня наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций), соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, установление типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определение классных чинов муниципальной службы и порядка их присвоения (ст. 6,7, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 9.1 ФЗ № 25-ФЗ). Таким образом, решение вопроса о сокращении штатной численности работников местной администрации сельских поселений относится к ведению самих сельских поселений и напрямую не вытекает из Федерального закона № 136-ФЗ.

Таким образом, перераспределение полномочий между сельскими поселениями и муниципальными районами на основе соглашений представляется наиболее приемлемым, так как учитываются интересы муниципального района и сельского поселения, особенности территории, а также возможности конкретного муниципального района и сельского поселения. Это позволит выбрать наиболее эффективный и рациональный способ исполнения полномочий.

Одним из концептуальных моментов Федерального закона № 131-ФЗ является отнесение регулирования компетенции местного самоуправления к предметам федерального ведения. Изменения, внесенные в этот Закон Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, придали разграничению полномочий по определению компетенции местного самоуправления более гибкий характер на основе усиления федеративных начал правового регулирования в этой сфере. В Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 1.2 ст. 17), равно как в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 6.1 ст. 26.3), введен новый институт перераспределения законами субъектов РФ полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Смысл этой новеллы в том, чтобы обеспечить дифференцированное правовое регулирование компетенции муниципальных образований разного вида с учетом региональных условий и особенностей путем передачи на уровень субъекта РФ (в порядке перераспределения) полномочий по вопросам местного значения, исполнение которых посредством местного самоуправления сталкивается в конкретных условиях с объективными затруднениями, не позволяющими добиться желаемого социального результата, и которые могут быть более эффективно реализованы с помощью региональной государственной власти.

Сама по себе возможность перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти путем переноса отдельных полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта РФ не расходится с конституционными требованиями, предъявляемыми к правовому регулированию компетенции местного самоуправления, которые, однако, определяют правомерный режим ее реализации. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П пришел к выводу о том, что передача органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти противоречит Конституции РФ, поскольку: во-первых, ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; во-вторых, передача муниципальных полномочий органам государственной власти как ведущая к ограничению прав местного самоуправления непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), а не субъектов РФ. Тем самым Конституционный Суд РФ не отверг как таковую передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, но установил, что она допустима только в соответствии с федеральным законом и лишь в отношении полномочий органов местного самоуправления по вопросам, которые не отнесены к их компетенции непосредственно Конституцией РФ. Действующее правовое регулирование перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти учитывает эти подходы Конституционного Суда РФ, поскольку исходит из федеральной законодательной основы этого института и не допускает отнесения к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а именно они характеризуют функционально-правовое содержание конституционного статуса местного самоуправления (ч. 1 ст. 130,

ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), а также полномочий по принятию (изменению) устава муниципального образования, установлению официальных символов муниципального образования, учреждению печатного средства массовой информации, осуществлению международных и внешнеэкономических связей, и кроме того полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Вместе с тем вновь введенный институт перераспределения полномочий требует взвешенных, в том числе критических, оценок, имея в виду как связанные с его реализацией потенциальные риски для устойчивого функционирования местного самоуправления, так и существующие (и весьма значительные) резервы для дальнейшего совершенствования механизма разграничения полномочий между уровнями публичной власти на основе последовательной приверженности федеративным началам российской государственности.

Прежде всего вызывает сомнения сам используемый федеральным законодателем для целей урегулирования соответствующих отношений термин «перераспределение полномочий», который в буквальном значении охватывает любые направления движения полномочий: как от муниципальных к региональным, так и от региональных к муниципальным органам власти. Однако в силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Перераспределение законом субъекта РФ полномочий путем закрепления за органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъекта РФ означало бы отступление от установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка делегирования на местный уровень государственных полномочий и, соответственно, нарушение конституционных прав местных самоуправления. Поэтому перераспределяться, т.е. изменять субъектную принадлежность, на основании закона субъекта РФ могут лишь полномочия органов местного самоуправления, но не полномочия региональных органов государственной власти.

Также обращает на себя внимание, что применение вновь введенной правовой конструкции перераспределения полномочий, позволяющей субъектам РФ принимать к исполнению публичные задачи, возложенные на местное самоуправление, не обусловлено соблюдением установленных на уровне федерального закона каких-либо критериев, на основании которых подлежат решению вопросы о необходимости перераспределения полномочий, равно как об окончании такого перераспределения, т.е. отнесения полномочия вновь к компетенции органов местного самоуправления. При этом не исключается перераспределение различных полномочий в отношении муниципальных образований одного вида или единообразное перераспределение полномочий в отношении муниципальных образований разного вида либо перераспределение полномочий применительно к конкретным муниципальным образованиям в индивидуальном порядке или списком. Оговаривая лишь, что перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий регионального парламента, начинается с очередным финансовым годом и не может касаться конституционных полномочий местного самоуправления, федеральный законодатель оставляет без ответа, в частности, важные вопросы о том: каков предельно допустимый объем производимого перераспределения полномочий в соотношении с вопросами местного значения, и могут ли быть отнесены на уровень субъекта РФ полномочия по тому или иному вопросу местного значения в полном объеме; предполагает ли перераспределение полномочий одновременно перераспределение публичной собственности, обеспечивающей их реализацию, и в каком порядке собственность должна разграничиваться, если это необходимо, а также обязаны ли соответствующие муниципальные образования участвовать в финансовом обеспечении перераспределенных полномочий; распространяется ли на перераспределенные полномочия механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует определенность в отношении того, является ли обязательным условием перераспределения законом субъекта РФ полномочий, разграниченных на федеральном уровне, наличие специального указания о возможности такого перераспределения в соответствующем отраслевом федеральном законе. С одной стороны, Федеральный закон

№ 131-ФЗ имеет коллизионный приоритет при применении в соотношении с другими федеральными законами в сфере местного самоуправления, а его норма ч. 1.2 ст. 17 содержит общее уполномочие субъектов РФ на осуществление перераспределения полномочий. С другой стороны, в Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ законодатель счел необходимым перечислить конкретные отраслевые федеральные законы, содержащие полномочия органов местного самоуправления, в отношении которых возможно произвести перераспределение, и это является отражением уже иного подхода, предполагающего, что отсутствие такого рода специального указания в отраслевом федеральном законе перераспределение соответствующих полномочий исключает. Представляется, что трактовка института перераспределения полномочий, поскольку его применение сопряжено с ограничением прав местного самоуправления, не должна носить распространительный (расширительный) характер, а требует узкого подхода. Субъекты РФ не вправе ограничивать осуществление местного самоуправления, в том числе путем сужения его предметно-функциональной сферы деятельности, при отсутствии прямо предусмотренных федеральным законом основании. Общее дозволение субъектам РФ осуществлять перераспределение полномочий, разграниченных федеральным законом, ставит под сомнение принцип верховенства федерального закона как акта, конкретизирующего конституционное разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Что касается приоритета Федерального закона № 131-ФЗ, то он не может толковаться в смысле его распространения на все сферы отношений, в которых участвуют муниципальные органы власти.

Очевидно, обозначенные вопросы требуют дополнительного законодательного урегулирования в целях обеспечения необходимых гарантий компетенционной определенности местного самоуправления, его юридической безопасности. При этом в данном случае должны учитываться как имеющие общий методологический характер правовые позиции Конституционного Суда РФ, выработанные в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П применительно к проведению конституционно обоснованной дифференциации муниципальных образований для целей законодательного регулирования субъектами РФ вопросов, относящихся к их правовому статусу, так и правовые позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости решения вопросов перераспределения публичной собственности в связи с разграничением полномочий в одностороннем порядке, без волеизъявления соответствующего муниципального образования (определения от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П и от 5 марта 2009 г. № 401-0-0). Именно на федеральном законодателе лежит основная конституционная обязанность по формированию в виде общих принципов необходимых и достаточных правовых гарантий местного самоуправления, в том числе в компетенционной сфере. Вместе с тем представляется оправданным принятие субъектами РФ в виде опережающего регулирования специальных законодательных актов, направленных на регламентацию порядка перераспределения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Особое внимание законодателями и федеральными, и субъектов РФ должно уделяться разработке процедурных механизмов, направленных на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления при решении вопросов перераспределения полномочий, а также формированию гарантий выявления и учета тем или иным способом мнения муниципальных образований по соответствующим вопросам.

Совершенствование механизма перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не снимает других вопросов, связанных с развитием компетенционной основы местного самоуправления, включая и формирование общей нормативной модели разграничения вопросов местного значения, с одной стороны, и вопросов государственного значения, с другой, в том числе с учетом возможностей их пересечения в сферах своего рода совместного «муниципально-государственного» ведения; и обеспечение субъектам Российской Федерации возможностей по осуществлению нормативно-правовой конкретизации, уточнению содержания полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом.

См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправленияи органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ.2015. № 1 (ч. I). Ст. 38.