Органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия. Основные принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Суд

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Какими государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления в Кемеровской области?

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, если такие полномочия переданы им на основе федерального закона или закона субъекта РФ.

Вслед за Конституцией РФ в ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ однозначно определяется, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только федеральными законами или законами субъектов РФ. При этом четко и однозначно установлен запрет на наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями иными нормативными актами. Отсюда вытекает ряд правовых следствий. Поэтому заключение договоров между органами местного самоуправления и органами государственной власти о передаче полномочий не допускается. При этом нельзя исключать ситуации, когда такой договор утверждается, например, законом субъекта РФ и только после этого обретает юридическую силу.

Поскольку наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законом, - осуществление отдельных государственных полномочий не право, а обязанность органов местного самоуправления.

Закон о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями должен содержать ряд следующих обязательных элементов.

Во-первых, закон должен содержать указание на вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями.

Ч. 3 ст. 19 Закона закрепляет, что передаваемые отдельные государственные полномочия "по умолчанию" возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Этот принцип проходит через весь Федеральный закон №131-ФЗ. В частности, указание на осуществление отдельных государственных полномочий содержится даже в самих понятиях "муниципальный район" и "городской округ" в статье 2 Закона. Осуществление органами местного самоуправления этих типов муниципальных образований отдельных государственных полномочий в значительной степени предопределило установление участия органов государственной власти в конкурсной комиссии, создаваемой для назначения на должность главы администрации муниципальных образований, относящихся к данному типу.

Тем не менее, положение ч. 3 ст. 15 Закона остается всего лишь общим принципом и не имеет конкретного регулятивного значения. Так, п. 1 ч. 6 ст. 19 указывает, что федеральный закон или закон субъекта Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать вид или наименование муниципального образования, органы которого наделяются соответствующими полномочиями. То есть при наделении органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями всегда можно решить вопрос по-иному, чем по общему правилу, наделив ими поселения.

Указание может быть как на виды муниципальных образований (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район или городской округ), так и на конкретные названия муниципальных образований.

Во-вторых, определяется перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти региона при осуществлении соответствующих полномочий. Обычно речь идет о предоставлении органам местного самоуправления следующих прав:

Право требовать своевременного и в полном объеме перечисления финансовых средств, предусмотренных в областном бюджете для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

Не лишним было бы предоставление следующих прав:

Право принятия органами местного самоуправления правовых актов, в форме, предусмотренной уставом муниципального образования, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Здесь важно установить исчерпывающие пределы правового регулирования, возможно даже перечислив конкретные случаи и названия правовых актов;

Право создания, реорганизации и, возможно, упразднения соответствующих органов местного самоуправления; право самостоятельного назначения и увольнения руководителей таких органов. Право самостоятельного назначения должностных лиц, в данном случае может быть ограничено процедурой согласования соответствующих кандидатур с уполномоченными органами исполнительной власти субъекта;

Можно повторить в законе упоминание о праве органов местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления соответствующих государственных полномочий.

На органы местного самоуправления может быть возложена обязанность:

Осуществлять переданные им полномочий в соответствии с законодательством;

Своевременно и в полном объеме финансировать муниципальные организации и (или) организации иных форм собственности, обеспечивающие осуществление переданных полномочий, в пределах предоставленных субвенций;

Обеспечивать выполнение нормативных правовых и правовых актов по вопросам осуществления переданных полномочий;

Отчитываться перед исполнительными органами государственной власти области об осуществлении переданных полномочий и использовании предоставленных субвенций;

Обеспечивать условия для беспрепятственного проведения уполномоченными государственными органами проверок осуществления переданных полномочий и использования предоставленных субвенций;

Обеспечивать предоставление исполнительным органам государственной власти области по их письменному запросу документов и другой информации об осуществлении переданных полномочий в установленный в запросе срок;

Устанавливать для работников муниципальных учреждений, обеспечивающих реализацию переданных государственных полномочий, систему оплаты и стимулирования труда.

Органы государственной власти субъекта РФ обычно предусматривают свое право:

Издавать обязательные для исполнения нормативные правовые и правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий и контролировать их выполнение;

Приобретать материальные средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаваемых настоящим Законом, и в установленном порядке передавать данные средства в муниципальную собственность соответствующих муниципальных образований либо в пользование и (или) управление организациям, обеспечивающим осуществление этих полномочий;

Устанавливать форму отчетов органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий и использовании предоставленных субвенций;

Взыскивать в установленном порядке использованные не по целевому назначению средства, предоставленные на осуществление переданных полномочий;

Определять порядок установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из регионального бюджета;

В случае выявления нарушений требований закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

В-третьих, необходимо законодательно закрепить способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта для осуществления соответствующих полномочий, включая имеющиеся региональные государственные минимальные социальные стандарты. При этом методика расчета нормативов для определения объема субвенций должна определяться для каждого конкретного полномочия.

Часть 5 ст. 19 Закона устанавливает единственный способ финансирования переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий - это предоставление субвенций из бюджетов соответствующих уровней государственной власти. Иные формы финансирования, такие как учёт в дотациях, отчисления от налогов и т.п., в данном случае неприменимы.

Если полномочие передается федеральным законом, его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта РФ - за счет субвенций из бюджета субъекта.

Абзац второй ч. 5 статьи 19 Закона указывает на право органов местного самоуправления использовать свои ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. Однако эта норма содержит, и определенные гарантии от прямого или косвенного принуждения осуществлять такое софинансирование из средств местных бюджетов. Это указание на то, что такое софинансирование допустимо только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В-четвертых, закон должен содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Фактически п. 4 ч. 6 ст. 19 Закона устанавливаются виды возможной передачи материальных средств муниципальным образованиям для осуществления переданных им государственных полномочий. Первый возможный вариант - передача материальных средств в муниципальную собственность. Здесь, однако, нужно иметь в виду, что передача средств в муниципальную собственность означает невозможность их изъятия в дальнейшем в случае прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, поэтому это имеет смысл делать органам государственной власти только в том случае, если эти материальные средства носят расходуемый характер, т.е. так или иначе, утрачиваются в течение финансового года или иного обозримого времени. Имеет смысл передавать материальные средства в собственность муниципальных образований и в том случае, если соответствующие средства могут быть также использованы не только для исполнения отдельных государственных полномочий, но и для решения вопросов местного значения.

Однако на практике достаточно сложно требовать передачи соответствующих материальных средств в муниципальную собственность, применяется это крайне редко.

Второй вариант - передача в пользование или управление. То обстоятельство, что данные категории не воспроизводятся среди вещных прав, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, не ставит под сомнение правомочность передачи именно в пользование или управление материальных средств, поскольку именно Федеральный закон № 131-ФЗ является специальным законом в части регламентации наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и в части отношений между уровнями публичной власти по поводу такого осуществления полномочий. Поэтому он может устанавливать специальные формы передачи материальных средств для их осуществления.

В-пятых, необходимо установить порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий.

В-шестых, необходимо установить порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, с указанием наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

В целях обеспечения контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий, уполномоченный государственный орган исполнительной власти может быть наделен следующими контрольными полномочиями:

Запрашивать и получать устную или письменную информацию от соответствующих органов местного самоуправления в связи с осуществлением ими государственного полномочия;

Получать от органов местного самоуправления конкретный перечень должностных лиц органов местного самоуправления с указанием конкретных выполняемых ими функций по осуществлению государственного полномочия;

Истребовать копии актов (решений) органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в связи с осуществлением государственного полномочия, иных документов, связанных с осуществлением данного отдельного государственного полномочия, осуществлять их анализ с точки зрения соответствия требованиям закона о наделении отдельным государственным полномочием и иных нормативных правовых актов;

Получать от граждан и организаций, относительно которых органами местного самоуправления осуществлено государственное полномочие, с их согласия информацию, касающуюся деятельности органов местного самоуправления по осуществлении данного полномочия;

Иметь беспрепятственный доступ к системе делопроизводства в органе местного самоуправления, в том числе автоматизированной, в части, касающейся осуществления государственного полномочия. При этом данный доступ не должен затрагивать ведение делопроизводства в части осуществления полномочий по вопросам местного значения;

Проводить плановые проверки деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственного полномочия, включая качество и доступность предоставляемых услуг, при соблюдении определенных условий, направленных на обеспечение нормального функционирования соответствующего органа местного самоуправления;

Рассматривать жалобы физических и юридических лиц на неосуществление или ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления государственного полномочия, проводить на основании указанных жалоб внеплановые проверки;

Осуществлять контроль за использованием финансовых средств, предоставленных на цели осуществления органами местного самоуправления отдельного государственного полномочия;

Осуществлять контроль за использованием материальных ресурсов, предоставленных на цели осуществления органами местного самоуправления отдельного государственного полномочия;

Получать отчеты об осуществлении полномочия, включая годовой отчет, периодические отчеты (например, ежеквартальные) об осуществлении отдельного государственного полномочия, а также финансовые отчеты, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ для распорядителей бюджетных средств.

В-седьмых, надо определить условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Часть 4 ст. 19 Закона устанавливает критерии определения срока, на который органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Общим правилом является неограниченный срок.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на определенный срок прямо увязывается с определенным сроком действия самих этих полномочий. Иными словами, теоретически субъект РФ, как и федеральный законодатель, не вправе ограничить срок действия полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления без ограничения срока осуществления этих полномочий самим субъектом или РФ.

В то же время конструкция ч. 7 ст. 19 Закона фактически содержит в себе механизм ограничения срока осуществления полномочий через невыделение соответствующих субвенций. Из этой нормы вытекает, что специальное указание на введение законов в действие не требуется. Сам факт предоставления субвенций является достаточным основанием для того, чтобы считать соответствующий закон действующим в новом финансовом году. Если же субвенции из бюджета не выделяются, закон о передаче полномочий не может быть введен в силу и не должен исполняться.

Пункт 7 ч. 6 ст. 19 Закона обязывает законодателей при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривать условия и порядок прекращения осуществления данных полномочий. В установлении таких условий органы государственной власти, в том числе субъекта Федерации, достаточно самостоятельны.

Среди общих условий прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий можно выделить нарушения, факт которых требует немедленного реагирования органов исполнительной власти. К ним относятся нецелевое расходование бюджетных средств, нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов региона, установленные соответствующим судом. В качестве основания досрочного прекращения наделения полномочиями может быть также изменение условий, влияющих на осуществление государственного полномочия. При этом соответствующие изменения необходимо по времени соотнести с окончанием финансового года.

Одновременно с прекращением осуществления полномочия, субвенции на его осуществление пропорционально изымаются.

При этом прекращение осуществления полномочий органов государственной власти может осуществляться как в отношении группы муниципальных образований, так и в отношении конкретного муниципалитета.

По смыслу ст. 19 Закона указанные выше положения, необходимые для того, чтобы наделение полномочием считалось состоявшимся, должны содержаться в каждом законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления конкретными отдельными государственными полномочиями. Они могут, как составлять содержание нескольких статей, так и быть структурными единицами одной статьи соответствующего закона.

Важно отметить, что установленное судом несоответствие закона субъекта РФ, перечисленным выше требованиям, позволяет органам местного самоуправления отказаться от исполнения таких государственных полномочий (с момента вступления в силу решения соответствующего суда). При этом необходимо обратить внимание на значимость системного толкования ч. 2 и 3 ст. 20 Закона. Смысл ч. 2 состоит в том, что органы местного самоуправления вправе не осуществлять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, только в том случае, если решением суда установлено несоответствие закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требованиям ст. 19 Закона. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия. Но есть и ч. 3 ст. 20 Закона, в которой говорится, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных и финансовых средств, выделенных на осуществление этих полномочий. Нормы частей 3 и 2 соотносятся друг с другом как специальная и общая нормы - специальная норма в части материальных и финансовых ресурсов, строго говоря, должна иметь приоритет. Но при этом органы местного самоуправления до вступления в силу соответствующего судебного решения в любом случае не вправе официально отказываться от осуществления соответствующих полномочий, другое дело, если их не удастся осуществить из-за отсутствия ресурсов, это не должно влечь наступление ответственности.

Иными словами, хотя прямой формализованный отказ в исполнении переданных государственных полномочий без судебного решения не допускается, ответственность органы местного самоуправления будут нести только в пределах выделенных средств. При этом бремя доказывания наличия соответствующих ресурсов будет ложиться на ту или иную сторону в зависимости от того, о каких правоотношениях будет идти речь. Так, если должностные лица органов местного самоуправления привлекаются к уголовной ответственности за халатность в связи с неисполнением переданных государственных полномочий, то, исходя из презумпции невиновности, бремя доказывания наличия всех имеющихся ресурсов будет лежать на правоохранительных органах. Если же речь идет о специфической конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности, то в данных случаях при судебном рассмотрении таких дел, очевидно, будет действовать процессуальный принцип, согласно которому каждая сторона должна доказать то обстоятельство, на которое ссылается.

Органы местного самоуправления в Кемеровской области наделены следующими государственными полномочиями:

В сфере социальной поддержки населения;

По выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципальных районов;

В сфере социальной и социального обслуживания населения;

По хранению, комплектованию, учёту и использованию документов архивного фонда Кемеровской области;

В сфере образования и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

По созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

В сфере предоставления материальной и иной помощи для погребения;

В сфере социальной защиты медицинских, фармацевтических и других работников здравоохранения, а также отдельных категорий граждан;

В сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

В сфере культуры;

По организации и осуществлению деятельности органов опеки и попечительства;

По подготовке и проведению всероссийской переписи населения 2010 года;

По созданию административных комиссий.

Местное самоуправление исполняет полномочия, делегированные государством, т.е. государственные функции, которые не составляют установленного, как вопросы местного значения, жестко фиксированного перечня.
Полномочия по вопросам, не отнесенным законодательством к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления на основе федеральных и региональных законов о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Государственные полномочия исполняют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в течение ограниченного срока или срока действия данного полномочия.
Финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из других бюджетов. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление государственных полномочий в пределах выделяемых муниципальным образованиям на эти цели материальных и финансовых ресурсов.
Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, указывает на следующее:
вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются определенными полномочиями;
перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также органов государственной власти при осуществлении их полномочий;
методику расчета нормативов для определения субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая социальные стандарты;
перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление, либо в муниципальную собственность матери-альных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;
порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
порядок осуществления органами государственной власти контроля за выполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и на-именования органов, обеспечивающих указанный контроль;
условия и порядок прекращения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
В свое время было принято около 150 нормативных актов, узаконивших исполнение государственных полномочий и расходные обязательства местного самоуправления. Органы государственной власти концентрируют финансовые ресурсы на федеральном и региональном уровнях, а предоставление услуг населению поручают местному самоуправлению; органы местной власти выполняют функции посредников. Финансовое обеспечение услуг осуществляют государственные органы, а их материальное воплощение - местное самоуправление.
С расширением объема делегирования государственных полномочий объектом местного самоуправления стала не только социальная сфера, но практически вся городская инфраструктура. С исполнением государственных полномочий сегодня связаны основные расходы (85%) муниципалитетов по направлению «Социальная политика»: пособия гражданам, имеющим детей, средства, выделяе-мые в соответствии с федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов», «О статусе военнослужащих», «О социальном обслуживании населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и рядом других феде-
ральных законов. Из расходов местных бюджетов на транспорт 95% вызваны предоставлением льгот различным категориям граждан, обусловленных федеральным законодательством Расходы по направлению «Жилищно-коммунальное хозяйство» включают в себя льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые также предоставлены федеральными законами и составляют, по экспертной оценке, около 16% расходов местных бюджетов. Наряду с этим государство имеет на местах свои подразделения, которые непосредственно оказывают услуги или исполняют государственные функции (по сбору налогов и др.)
При любых условиях ответственность за состояние государственных финансов, за работу законодательных и исполнительных органов власти на всех уровнях по оказанию услуг обществу, налогоплатель-щикам, избирателям несет федеральный Центр. Даже если расходные полномочия технически и будут поделены между органами власти разных уровней, тем не менее Правительство РФ всегда участвует в финансировании расходных обязательств нижестоящих органов власти или в предоставлении финансовой помощи.
Исполнение полномочий, передаваемых государственными органами местному самоуправлению, означает, что местное самоуправление все больше включается в систему государственной вертикали власти, а его невхождение в государственную власть - только декларация. Легкость передачи полномочий свидетельствует о том, что между аппаратами уровней власти нет существенной разницы.
Передача государственных полномочий свидетельствует также о децентрализации исполнения, хотя и остается под контролем государства.
Делегированные полномочия исполняются за счет субвенций из регионального или федерального бюджета. Для этих целей в составе бюджета субъекта РФ образуется региональный фонд компенсаций, а в составе федерального бюджета - федеральный фонд компенсаций. Местным бюджетам предоставляются субвенции из федерального фонда через региональные фонды компенсаций с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат), между всеми муниципальными образованиями, органы местного самоуправления которых осуществляют «делегированные полномочия».
При этом не должны возникать «нефинансируемые мандаты», т.е. обязательства, неподкрепленные финансовыми ресурсами, хотя нередко специальные средства подменяются межбюджетным регулированием.
По двум полномочиям (организации учебного процесса в общеобразовательных школах и предоставлению адресных жилищных субсидий малообеспеченным гражданам) федеральными законами введен режим «общего делегирования» полномочий субъектов РФ органам местного самоуправления. Субъект РФ своими законами должен установить нормативы финансового обеспечения этих полномочий (включая нормативы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив необходимые субвенции местным бюджетам.
В отношении других полномочий органов государственной власти субъект РФ вправе принять решение об их делегировании органам местного самоуправления, обеспечив при этом соблюдение установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций.
Законами субъектов РФ устанавливаются натуральные льготы для некоторых категорий граждан (прежде всего ветеранов труда и тружеников тыла), социальная поддержка которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Поскольку натуральные льготы (по оплате жилья и коммунальных услуг, транспортных услуг и т.д.), как правило, предоставляются муниципальными предприятиями и организациями, при их введении практически неизбежно делегирование полномочий по их предоставлению органам местного самоуправления.
По экспертным оценкам, общий объем государственных обязательств по льготам на предоставление услуг в сфере ЖКХ, транспорта и социальной защиты населения, предусмотренный федеральным законодательством, составляет порядка 145 млрд руб. в год. Предусмотренный механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий за счет субвенций федерального или региональных бюджетов, приостановление действия законов в части, не обеспеченной такими субвенциями, безусловно, обеспечит большую финансовую устойчивость местных бюджетов. Но за счет чего это произойдет? Не придется ли сокращать собственные расходы органов местного самоуправления или перераспределять часть доходов консолидированного бюджета в пользу местных бюджетов?
По данным Минфина РФ, в 2004 г. доля государственных полномочий в расходах местных бюджетов составляет около 10%, а в вопросах местного значения - 90%. В 2002 г. общие расходы муниципальных образований составили 728,3 млрд руб., из них на исполнение государственных полномочий - 78,6 млрд руб., в том числе на ЖКХ - 22,8; транспорт - 9,0; социальную политику - 46,8 млрд.
В связи с изменениями в разграничении полномочий расходы на исполнение государственных функций увеличатся:
ЖКХ - за счет расходов на предоставление жилищных субсидий;
на социальную политику - за счет расходов на «финансовое обеспечение учебного процесса» в рамках предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, сред-него (полного) общего, а также дополнительного образования. По экспертной оценке, они составляют 80% сегодняш-них расходов местных бюджетов на образование.
Изменения приведут к тому, что расходы на исполнение госу-дарственных полномочий возрастут на 281 млрд руб., а расходы по исполнению собственных полномочий снизятся с 650 млрд до 448 млрд руб. Доля расходов на исполнение государственных функций возрастает с И до 38,5% общей их суммы, а на исполнение собственных полномочий снижается с 89 до 61,5%. Но, по экспертным оценкам, льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг финансируются сейчас на 50% потребности, в том числе на транспорте - на 30%, по социальной политике - на 60%.
Если все государственные полномочия будут финансироваться полностью, то на это потребуется 359 млрд руб., т.е. на 79 млрд руб. больше. Для этого субвенции должны быть увеличены на 28%. В результате доля расходов на исполнение государственных полномочий увеличится до 49%, а расходы на исполнение собственных полномочий снизятся на 18%. Если расходы на решение вопросов местного значения останутся на прежнем уровне (448 млрд руб.), то обшие расходы с учетом 100%-го финансирования государственных полномочий составят 807 млрд руб., в том числе на собственные полномочия 55, на государственные - 45%.
Ряд функций и расходных полномочий, узаконенных как вопросы местного значения поселений, несоразмерны экономически и организационно. Это неизбежно требует передачи ими части полномочий по вертикали, т.е. муниципальным районам, и по горизонтали, т.е. другим поселениям, способным содержать необходимые му-ниципальные предприятия и службы. Муниципальным районам передаются самые важные для жизнеобеспечения полномочия при отсутствии собственных ресурсов для их выполнен™ на основе соглашения между сторонами. Речь идет прежде всего о таких функциях, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.
Передача функций снизу вверх на основе соглашения есть их административная централизация, она возвращает ситуацию в исходное состояние, когда основным типом муниципального образования является район, и ставит поселение в зависимость от муниципального района по главным направлениям (включая право на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений) и формально противоречит принципу неподчиненности уровней местного самоуправления. Возникает и такой вопрос: за что будут отвечать (и получать заработную плату служащие) поселения, передавшие основные полномочия муниципальному району, в чем может реализоваться их самоуправление?
Видимо, следует ввести в юридический оборот понятие «вопросов совместного ведения» поселением и муниципальным районом, что позволит заключать равноправные соглашения о взаимной передаче полномочий по решению вопросов местного значения.
Законодательство допускает и обратное явление - осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, но как временную меру и в основном в рамках повышения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а именно:
если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное судом.
Постановление высшего должностного лица субъекта РФ о временном осуществлении исполнительными органами полномочий органов местного самоуправления содержит:
перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами;
перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которых возлагается осуществление отдельных полномочий органов ме-стного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
указание о сроке, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления (не может превышать период времени до устранения обстоятельств, вызвавших исполнение полномочий);
источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
При возникновении просроченной задолженности в муниципальном образовании решением арбитражного суда субъекта РФ назначается временная финансовая администрация на срок до одного года.
Временная финансовая администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в его бюджет на текущий финансовый год, проект бюджета на очередной финансовый год, направляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в ряде случаев - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования.
При нецелевом использовании бюджетных средств, нарушении законодательства решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновремен-ным изъятием соответствующих субвенций.
На временной основе не могут осуществляться органами государ-ственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
Таким образом, вводится жесткий государственный контроль за бюджетной ситуацией в муниципальных образованиях, бюджетная вертикаль управления финансами практически на всех стадиях бюджетного процесса. Он должен пресечь «бюджетную вольницу»,
существующую во многих муниципальных образованиях. Теперь федеральным законодательством регулируется то, что ранее регулировалось субъектами РФ или даже нормативно-правовыми актами местного самоуправления.
Реальную жизнь трудно уложить в определенные законом рамки. Поэтому в регионах практика осуществления государственными органами полномочий местного самоуправления многообразна. Так, в Ставропольском крае принято девять законов, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, а также сельского хозяйства. Большинство органов местного самоуправления поселе-ний заключили соглашения с органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче им части своих полномочий в области физической культуры и спорта. В то же время полномочия по организации дошкольного образования, наоборот, передаются районами в поселения, что соответствует принципу доступности и приближения услуги к ее получателю. Кроме того, большинство поселений делегировали краевой власти ряд полномочий в сфере культуры. Государственные территориальные органы упраздняются, их имущество, а также учреждения здравоохранения, образования передаются муниципальным образованиям.
Предприятия электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения находятся в государственной собственности, созданы краевые государственные унитарные предприятия. Дробление их между поселениями привело бы к росту тарифов. Поэтому решено их акциони-ровать при сохранении 100% акций у государства с последующей передачей долей муниципальным образованиям. Это сохранит целостность коммунальной инфраструктуры и обеспечит участие органов местного самоуправления в управлении акционерными обществами.

Еще по теме 2.3. Государственные полномочия местного самоуправления:

2.3. Государственные полномочия местного самоуправления
Глава IV. Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления
Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
Взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти и местного самоуправления при подготовке и проведению выборов
20. Оспаривание решений, действий / бездействия / органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Производствопо делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс -

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следовательно, в компетенцию органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством.

На практике при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, следовательно, возникают споры по поводу их финансирования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст. 14-16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, оно является муниципальным, в противном случае -государственным и требует отдельного финансирования.

На практике субъекты РФ чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

1) государственной регистрации актов гражданского состояния;

2) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

3) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

4) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

5) совершения нотариальных действий;

6) назначения и выплаты компенсационных выплат;

7) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

8) медико-социальной экспертизы;

9) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

10) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

11) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов РФ и т.д.

Поскольку передача отдельных государственных полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться выделением бюджетных средств, вступление в силу соответствующих положений возможно только с началом нового финансового года.

3.Административное право: предмет, метод, источники.

Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, которая отличается от других прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Административное право призвано регулировать особую разновидность общественных отношений, главным признаком которых является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.

Исполнительная власть и ее органы выполняют огромный объем работы в сфере управления государственными делами. Поэтому в российском законодательстве и юридической литературе для определения сферы действия административного права используются такие близкие по смыслу понятия как исполнительная власть, государственное и муниципальное управление, государственная администрация, административная власть. Все они обозначают понятие, которое складывается из трех основных компонентов. Это: 1) управленческий аппарат (совокупность служащих, административных органов); 2) исполняемая им деятельность (административная, исполнительно-распорядительная) и 3) используемая им при этом власть.

Таким образом, административное право регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, оно обслуживает сферу государственного и муниципального управления.

Административно-правовое регулирование производится посредством:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;

б) формирования новых общественных отношений, соответствующих объективным законам развития общества, положениям Конституции РФ;

в) охраны общественных отношений, регулируемых нормами административного и других отраслей права;

г) вытеснения из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Под понятием государственной администрации главным образом подразумеваются: а) властная деятельность аппарата управления, исполнительно-распорядительных органов; б) внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных и муниципальных органов (премьер-министра, прокуроров, председателя суда); г) деятельность судей при рассмотрении ими мелких дел (о мелком хулиганстве, неповиновении и т.п.), предполагающих реализацию не судебной, а административной власти; г) деятельность иных формирований, осуществляющих административный контроль на основании предоставленных им государством полномочий.

Содержание деятельности органов управления весьма разнообразно. Осуществляя свои функции, исполнительная власть вступает в определенные взаимоотношения с гражданами, юридическими лицами, общественными организациями, регулируя таким образом деятельность обеих сторон связей: как управляющих, так и управляемых. Примером тому служат правила дорожного движения, санитарные нормы и т.п. Иногда функции управления могут быть столь специфичны, что регламентируются нормами не административного, а других отраслей права, например, трудового, уголовно-процессуального, финансового.

1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

5. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

6.1. Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – вид делегирования полномочий с государственного уровня власти на муниципальный уровень . Такое делегирование позволяет решать государственные задачи на местах без создания для этого в муниципальных образованиях особых государственных органов, что экономит государственные ресурсы. Да и важно иметь в виду, что в советский отрезок нашей истории местные органы являлись органами государственной власти, выполняя на местах в пределах своих полномочий значительный объем государственной работы. Аппарат местной власти был настроен на решение всех местно-государственных задач. Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями дает возможность сохранять этот полезный опыт.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – не обязанность, а право Российской Федерации, субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – законами субъектов РФ.

Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие: 1) права и обязанности главы субъекта РФ, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; 2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям главы субъекта РФ, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Данное правило логично, поскольку осуществляемые органами местного самоуправления отдельные государственные полномочия тесным образом связаны с иными государственными полномочиями, составляют часть государственной деятельности. Следовательно, деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий должна быть согласована с деятельностью государственных органов.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вышеизложенным требованиям, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Здесь под иными нормативными правовыми актами (подзаконными актами) следует понимать не акты, которыми органы местного самоуправления непосредственно наделены отдельными государственными полномочиями, а акты, дополняющие, развивающие федеральные законы, законы субъектов РФ, которыми произведено наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это, например, подзаконные акты, принятые федеральными, региональными органами исполнительной власти в рамках отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления федеральными полномочиями законами субъектов РФ имеет определенные ограничения. Во-первых, законами субъектов РФ органам местного самоуправления могут передаваться только те федеральные полномочия, которые ранее были переданы субъектам РФ федеральными законами. Во-вторых, право субъектов РФ наделять такими полномочиями органы местного самоуправления должно быть предусмотрено в федеральных законах, которыми соответствующие федеральные полномочия переданы органам государственной власти субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления полномочиями субъектов РФ федеральными законами. Органы местного самоуправления не могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, составляющими остаточную компетенцию субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), федеральными законами, поскольку это нарушает конституционный статус субъектов РФ как самостоятельного уровня публичной власти в стране.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если не противоречит федеральным законам. Более того, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. 6 ст. 26.3) называет исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ в данной области, которые не могут передаваться в порядке наделения органам местного самоуправления. В их числе, например: материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ; организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ; формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов; организация обязательного медицинского страхования неработающего населения.

В силу сказанного выше не будет вписываться в действующее законодательство закон субъекта РФ, который, к примеру, наделяет органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов полномочием по финансированию государственных учреждений государственной ветеринарной службы субъекта РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными, помимо федеральных законов и законов субъектов РФ, нормативными правовыми актами не допускается. Нельзя наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями подзаконным нормативным правовым актом, договором.

На практике подобное случается. Так, на законодательном уровне обязанности органов местного самоуправления в области призывной работы были четко закреплены Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ, внесшим соответствующие изменения в Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе". Однако и до этого они предусматривались в Положении о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 № 663. Кстати, Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе", закрепляя обязанности органов местного самоуправления в области призывной работы, до сего времени не содержит всех тех положений, которые должны иметься в законах о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в силу предписаний Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

С подобным случаем столкнулся и КС РФ (Постановление от 30.11.2000 № 15-П). Суд рассматривал положение п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области, согласно которому органы государственной власти района вправе в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законодательством Курской области делегировать свои отдельные полномочия органам местного самоуправления. Суд указал, что из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем – федеральным или законодателем субъекта РФ и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73). Вопреки указанному конституционному требованию п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области предполагает, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом РФ законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района – районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации. Таким образом, п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области, как постановил Суд, не соответствует Конституции РФ, ее ст. 132 (ч. 2).

Имеют место случаи наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями даже письмами. В ВС РФ обратилась администрация муниципального образования "Приморский район" с заявлением о признании незаконным и. 2 письма Минфина России № 51 и Минсоцзащиты России № 1-2359-18 от 29.06.1992 "О финансировании мероприятий по социальной поддержке многодетных семей". Пунктом 2 письма определено, что за счет средств местного бюджета производятся дополнительные затраты, возникающие в связи с предоставлением многодетным семьям скидок на плату за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, – от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории; бесплатного проезда на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобус городских линий, кроме такси), а также автобусах пригородных и внутрирайонных линий для учащихся общеобразовательных школ.

ВС РФ в своем решении от 26.03.2003 № ГКПИ 03-139 указал, что федеральные органы исполнительной власти не вправе письмами наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и увеличивать расходы местных бюджетов. Суд удовлетворил заявление администрации муниципального образования "Приморский район" и признал недействующим п. 2 оспариваемого письма.

Предмет наделения составляют отдельные государственные полномочия. Это установленные федеральными законами и законами субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения. Данное определение нуждается в ряде уточнений.

Во-первых, поскольку здесь речь идет именно о полномочиях (обязанностях, правах-обязанностях), то закрепление за органами местного самоуправления публичных прав в области государственной деятельности может иметь место, по не подпадает под правовой режим наделения отдельными государственными полномочиями. Во-вторых, органы местного самоуправления не могут наделяться полномочиями, составляющими исключительную компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ, их органов государственной власти.

С учетом сказанного показательно определение ВС РФ от 28.08.1998 по делу № 33 Г98-9. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ рассмотрела по кассационной жалобе губернатора и Законодательного Собрания Ленинградской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 20.05.1998 дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействительными и. 2 ст. 1 и ст. 7 Закона Ленинградской области "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией". Суд установил, что ст. 7 областного закона предусматривает, что при осуществлении отдельных полномочий органа государственной власти, которыми наделен орган местного самоуправления, этот орган местного самоуправления использует печать и бланк с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Суд указал, что ст. 70 Конституции РФ определяет, что Государственный герб РФ и порядок его официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом. В Российской Федерации в настоящее время действует Указ Президента РФ от 30.11.1993 № 2050, которым утверждено Положение о Государственном гербе Российской Федерации (этот акт действовал на момент вынесения судебного решения). Пункт 4 Положения предусматривает помещение Государственного герба РФ на гербовых печатях органов государственной власти РФ и на документах, выдаваемых органами государственной власти РФ. Органы местного самоуправления в силу ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти РФ. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы), но не вправе официально воспроизводить изображение Государственного герба РФ на своих бланках и печатях. Такое право ни федеральным законодательством, ни иными нормативными актами Президента и Правительства РФ им не предоставлено. Суд также указал, что рассматриваемый закон выходит за пределы правотворческих полномочий Ленинградской области как субъекта РФ. В конечном итоге ВС РФ определил решение судебной коллегии но гражданским делам Ленинградского областного суда от 20.05.1998 оставить без изменения, кассационную жалобу губернатора и Законодательного Собрания Ленинградской области – без удовлетворения.

В-третьих, из государственной природы разбираемых полномочий, их принципиального нахождения за рамками вопросов местного значения следует, что органы местного самоуправления не могут наделяться как государственными полномочиями прерогативами, объективно составляющими содержание вопросов местного значения. Нельзя органы местного самоуправления наделять их же собственными полномочиями как полномочиями государственными.

В-четвертых, органы местного самоуправления могут наделяться именно отдельными государственными полномочиями, а не значительным их объемом, поскольку такое массированное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями способно помешать им надлежащим образом осуществлять их собственные муниципальные полномочия.

Государственные полномочия, передаваемые на места, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. В то же время федеральный законодатель, закрепляя институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не уточняет, какие именно органы указанных выше муниципальных образований могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Поэтому названными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления разных видов. Все зависит от особенностей передаваемых полномочий и функциональной направленности отдельных видов органов местного самоуправления. Если полномочие имеет исполнительно-распорядительную природу, то оно должно, видимо, передаваться в порядке наделения исполнительному органу местного самоуправления. Однако, как представляется, может иметь место и иное решение этого вопроса, например, применительно к отдельным государственным полномочиям субъектов РФ. Законодатель субъекта РФ устанавливает, что представительный орган муниципального образования (или иной орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образований) должен в определенный срок определять орган местного самоуправления иди должностное лицо, на которые возлагается осуществление соответствующего полномочия. Такой подход в большей степени отвечает конституционной природе местной власти.

Могут ли федеральные законы, законы субъектов РФ наделять отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления не того или иного вида муниципальных образований, а конкретных муниципальных образований на индивидуальной основе? Представляется, что такое наделение может иметь место.

Материально-финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, т.е. только в порядке предварительного бюджетного планирования будущих расходов органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий и текущего их бюджетного финансирования. На практике имели место случаи, когда субъекты РФ предусматривали порядок, согласно которому органы местного самоуправления осуществляли отдельные государственные полномочия за свой счет, а затем обосновывали понесенные расходы, которые им компенсировались из бюджета субъекта РФ. Сложившаяся судебная практика оценивает такую модель регулирования как не соответствующую Конституции РФ и федеральному законодательству о местном самоуправлении.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование ими предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с установленными законодательно требованиями предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания но устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

См.: Дитятковский М. 10. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М., 2007: Его же. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики. М., 2007.